对口支援：作为大国规模治理的重要政策工具
《对口支援：大国治理的中国经验》书影。该书将对口支援作为一个整体加以分析，讨论了5种不同类型的对口支援案例，分析了对口支援的模式特征、运作机制和基本功能，揭示了中国国家治理在改革开放以来特别是中国特色社会主义进入新时代以后所取得的重大进步的内在机理。供图：安徽人民出版社
中国是“大国”，更是一个疆域广阔、人口众多、民族多样、文化多元的“超大规模国家”，同时也是世界上“持续存在时间最长的政体”。历史学家费正清称18世纪发生的两个变化“决定了中国此后历史命运的变化”，其一是中国历史上的领土扩大了一倍，其二是汉族人口增加了一倍。中国领土和人口规模的扩大，构成了中国向现代化转变的基础，也决定了当代中国的现代化面临着社会稳定和经济发展的双重考验。
一方面，单一制体制同超大规模的国家空间耦合导致“规模压力”，抑或形成“治理负荷”，治理能力面临着严峻挑战。中央政府承载着维护社会稳定、寻求地区平衡、促进经济发展的多重使命。因为疆域广袤、地域差异显著、民族成分复杂，导致国家治理负荷也相应巨大。在推进现代化的进程中，治理规模以及由此产生的规模治理负荷，就构成了中国的现代化建设需要直面的现实问题。
另一方面，中华人民共和国成立时积贫积弱，亟须实现从农业国家向工业化国家的转变。然而，这种转变深刻地受到“非均衡性”的现实制约。不仅中国经济活动的地理集中与扩散趋势呈现出“东西二元”特征，而且城乡差异较大，表现出“城乡二元”特点。城乡间、区域间的非均衡发展给国家的规模治理带来了巨大的挑战。无论是学者唐皇凤提出的“非匀质性”社会，还是学者吴稼祥所描绘的超大规模的“异质聚合体”，都是对中国国家治理中非均衡性特征的高度概括。由于中国人口规模巨大，又是以社会主义制度为政治基础的现代化，寻求均衡发展是中国式现代化实现共同富裕的内在要求。因此，有限的资源总量、多元复杂的族群和均衡的空间治理需求共同构成了中国大国治理的基础。这就需要自觉主动地合理利用、协调配置资源，调节地区差距、城乡差距、收入分配差距，既要促进社会财富的总量增加，又要通过合理、公正的分配使收入趋于公平。在此意义上，中国式现代化既是“在发展中寻求均衡”，也要寻求“在均衡中发展”。
超大规模国家内生的规模结构的保守性和非均衡性，两种张力因素相互交织构成了现代化进程的中国情境和中国问题。强化治理可以减少系统风险，但可能会抑制活力；释放活力就必须减少束缚，又可能失去控制。如何有效避免“一统就死，一放就乱”的治理怪圈，在普遍性的国家利益与分散化的地方利益之间寻找平衡，建立既有秩序又有活力的现代化治理体系尤为关键。中国式现代化需要找到既能破解规模治理负荷，又能解决发展非均衡性问题的中国方案。对口支援的实践探索和制度创新就是解释中国经济高速增长与社会持续稳定能够并驾齐驱这一奥秘的“钥匙”。
第一，从对口支援实现规模治理的运作机制来看，四重机制的有机组合保证了对口支援的有效运行。一是基于文化传统长期积淀而形成的思想动员机制；二是基于纵向“行政发包制”与横向“竞争锦标赛”激励政策而形成的动力机制；三是基于精细化治理要求而形成的制度演化机制；四是基于集中统一的中央领导体制而形成的组织协调机制。对口支援运行系统中的各组成部分、各个环节以及各种要素按照其内在规律，在运动中彼此相互联系、分工合作、有机组合，保证了中央与地方两个积极性形成合力。
第二，从对口支援实现规模治理的制度功能来看，在中央统一部署下，对口支援具有分散风险、分摊成本、有效汇集资源、形成合力、协调发展、增进团结等六项主要功能。对口支援，是实现地理空间向治理空间转化的重要方式，是促进均衡发展的重要制度创新。当国家的“中间区域”凭借“得天独厚”的地理优势享受到更好的公共物品和政策时，实现边缘地区共享“发展红利”是党和政府倡导的新发展理念之一。经过长期的探索和实践，目前我国已形成以对口援疆、对口援藏为主线，以三峡库区移民对口支援、灾后恢复重建对口支援为特色的对口支援体系，促进了区域间的均衡发展。在区域治理中，对口支援能够发挥其他行政手段和措施所不能替代的作用。
第三，从对口支援实现规模治理的深远意义来看，对口支援制度能够有效地将规模治理负荷转化为规模治理效应。这种转化进一步强化了国家认同，尤其是援受双方对国家、对社会主义制度的认同和信心，培育了不同区域间的族群休戚与共、守望相助的“命运共同体”意识；重塑了府际关系，既加强了中央政府的主导作用和层级节制，又强化了不同层级以及有隶属关系的地方政府间的彼此互动合作，培育出一种中央主导下的共同解决全国性问题的伙伴关系；促进了空间均衡，既解决了区域发展非均衡性难题，又有利于培育统一市场，推动地区间的优势互补。
总体而言，经过四十多年对口支援的实践探索和相关政策的逐步完善与发展，作为大国规模治理的重要政策工具，对口支援呈现出了卓越的治理绩效，已经成为当代中国富有特色的成功治理经验。通过研究这一新中国成立以来，前所未有的大规模、全方位、高强度的制度创新，从中总结出可推广、可复制、规范化的体制机制要素，无疑能够为中国特色社会主义现代化建设的诸多现实情境提供有价值的经验。同时，对口支援作为一种有中国特色的解决边疆治理、地区发展不平衡、实现空间正义的有效做法（不仅是横向转移支付的方式），可以为其他发展中的大国提供有益的借鉴。当然，如何认识这样一种解决空间不平衡的方式还有很大的学理拓展空间。通过聚焦对口支援制度破解规模治理难题的内在机理，我们或能透视、理解并叙述中国作为一个发展中大国的现代化道路的实践探索及其未来走向。
（作者周光辉系吉林大学行政学院暨社会公正与政府治理研究中心教授，教育部高等学校政治学学科教学指导委员会副主任委员、北京大学国家治理研究院研究员；王宏伟系法学博士，吉林大学鼎新学者博士后。本文经授权摘编自《对口支援：大国治理的中国经验》一书第一章第五节，现标题系编者所加）