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作者简介：冯文丽，河北经贸大学京津冀协同发展河北省协同创新中心，农业保险研究中心主任，教授；庹国柱，首都经济贸易大学金融学院，农村保险研究所所长，教授，博士生导师。

文章来源：《保险研究》2024年第12期

一、引言

2007年，我国开始试点中央财政农业保险保费补贴工作，由于对农业保险的政策属性认知还不够准确，政策性农业保险制度还在探索中，2012年颁布的《农业保险条例》将我国农业保险运行原则确定为“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”，这也是目前我国政策性农业保险制度模式的基础。这种制度模式的核心是由商业性保险公司主导政策性农业保险的经营和管理，下文称为政策性农业保险“市场运作”模式。

十几年来，我国农业保险高速发展，保费规模分别于2020年和2023年超过美国，成为全球第一。但理性地看，我国农业保险发展虽快速发展但较为粗放，距离农业保险强国还很遥远。究其根本原因，本文认为，我国政策性农业保险的“市场运作”模式存在逻辑问题，完全指望由以追逐利润最大化为根本目标的商业性保险公司主导经营政策性农业保险、实现保障国家粮食安全、稳定和提高农民收入等政策目标，较为困难。由于政策目标和保险公司的经营目标不一致甚至存在尖锐冲突，政府和保险公司之间一直存在市场准入、费率厘定、承保理赔等多方面的博弈，导致政策效果大打折扣。

最近几年，各级政府对农业保险的政策作用和地位逐渐认可、明确和重视。2019年四部委发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出“推进政策性农业保险改革试点”，2022年中央农村工作会议提出“要健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险‘三位一体’的政策体系”。“三位一体”支农体系，类似于美国和加拿大的农业安全网政策，更加符合WTO（世界贸易组织）规则和国际发展趋势，对保障我国粮食安全和保护农民利益将发挥更重要的作用。

在我国提出“三位一体”支农体系、更加突出农业保险政策地位的背景下，有必要重新审视和修正《农业保险条例》中确立的政策性农业保险“市场运作”原则，解决现有制度下常年无法解决的诸多顽疾，改革政策性农业保险制度模式，以提升农业保险政策效果和地位，逐步使其在“三位一体”支农体系中发挥主导作用。

本文在分析政策性农业保险制度模式理论依据、我国现行政策性农业保险制度模式的逻辑问题与弊端的基础上，借鉴其他国家经验，提出改革政策性农业保险制度模式的构想：建立一个政策性机构管理全国的农业保险业务，代政府管理农业保险业务；委托商业性保险公司代办承保和理赔业务；明确政策性农业保险的监督部门；颁布或完善与新制度模式相适应的法律法规；构建“单独立法，单独经营，单独管理，单独监督”的政策性农业保险制度模式。

二、政策性农业保险制度模式的理论依据

“政策性农业保险”是一类借用保险技术和方法，为农业提供支持保护和财政转移支付服务的政策工具。国家发展农业保险的首要目标是为农业和农民提供风险保障和损失补偿，从而实现农业可持续经营、国家粮食安全和农民收入稳定等政策目标。因此，政策性农业保险，从微观角度来看是一种农业风险的财务处理手段，从宏观角度来看则是一种财政转移支付手段。

与“政策性农业保险”相对的概念是“商业性农业保险”，商业性农业保险是由商业保险公司提供的、保险费率根据风险评估而定、没有保费补贴的农业保险。商业性农业保险属于金融再分配范畴，即金融机构通过金融工具，如贷款、投资、保险等，对社会资金进行再分配的过程。商业性农业保险，就是通过筹集保险费和损失补偿实现的再分配，调节不同地区不同个体之间的利益。

尽管“政策性农业保险”表面上也是在不同地区和人群中的农业保险再分配，但因为80%左右的保险费都来自政府的财政资金，所以本质上主要是财政再分配。财政再分配即国家为实现其职能，通过公共权力对国民收入中的剩余产品进行的分配，是财政资金筹集、分拨和使用过程的总称，通过转移支付，对社会收入和财富进行重新分配的过程。政策性农业保险就是国家通过财政预算和保费补贴手段实现的国民收入再分配，主要属于财政再分配范畴，具有财政政策属性。

可见，“政策性农业保险”实际上是使用保险“外壳”的财政政策工具，是一种兼具危险财务处理手段和收入转移政策途径功能的农业支持保护政策（冯文丽，2004），其政策目标、实施主体、实施方式、资金筹集和使用、基金管理和运用、大灾风险分散机制的建立、政策效果评价和考核等，都不同于“商业性农业保险”。

三、其他国家政策性农业保险制度模式及启示

“政策性农业保险”虽然是中国独特的术语表达，但在全球100多个国家，都有类似的制度安排。从国际上来看，“政策性农业保险”制度模式具有“单独立法、单独经营、单独管理、单独监督”的特点（庹国柱和冯文丽，2024）。在各国政策性农业保险制度模式中，对我国最有借鉴意义的是美国和加拿大的模式。

（一）美国政策性农业保险制度模式

美国的联邦农作物保险计划（Federal Crop Insurance Program，FCIP），是一系列在低价格和自然灾害时期为农民提供风险保障和财政支持的计划，建立于1938年，是美国应对大萧条农业政策的一部分，是“联邦农场安全网”（Federal Farm Safety Net）的核心组成部分。联邦农作物保险计划无论在联邦农场安全网中，还是在美国农业支持保护体系中都占有相当重要的地位，其特点有：

1.单独立法

1938年，美国政府颁布《联邦农作物保险法》，是《美国农业调整法》的第五编（Title Ⅴ）。依据该法，由美国财政部出资5亿美元，设立由农业部管辖的国有联邦农作物保险公司（Federal Crop Insurance Corporation，FCIC），接受联邦政府授权，实施联邦农作物保险计划，为农户提供一种新的风险管理工具——多风险农作物保险（Multiple Peril Crop Insurance，MPCI）。

1980年，美国政府颁布了第12次修订的《联邦农作物保险法》，在政府（通过联邦农作物保险公司）统一设计保险产品、厘定保险费率、对农作物保险进行保费补贴、对保险公司进行经营管理费用补贴和税收减免等政策支持的条件下，吸引商业性保险公司参与农业保险经营，吸引农场主投保。

从1938年到2024年这86年时间里，随着联邦农作物保险计划从逐步试验到全面实施，美国政府对《联邦农作物保险法》进行了20次修订，最新版本是2018年《联邦农作物保险法》。2023年11月，美国总统拜登签署相关法案延长了该法实施时间。该法共有“联邦农作物保险法”和“补充农业灾害援助”两部分，共25节，分别对立法目的、联邦农作物保险公司成立和管理、农作物保险、资金存放、税收豁免、财政主管机构、农业保险中的犯罪和犯罪行为、农业保险计划的合规性和完整性、研发工作、试点项目、教育和风险管理援助等内容进行了详细规定。

2.单独经营和管理

现今联邦农作物保险计划是公私合作运营（也称“政府市场合作”）的，参与联邦农作物保险计划的关键实体如图1所示。

农民投保人通过保险代理人或者直接向“经批准的私营保险公司”（Approved Insurance Providers，AIPs）购买农作物保单。当农民提出索赔时，AIPs雇佣损失理算员确定投保标的遭受的损失程度。FCIC为农作物保单的部分损失提供再保险。AIPs还可以从第三方再保险公司购买再保险（Rosch，2021）。

美国联邦农作物保险公司（Federal Crop Insurance Corporation，FCIC）成立于1938年，由美国联邦政府根据法律授权全资设立，隶属于美国农业部（USDA）。美国农业部网站将其描述为：“FCIC是一家全资政府公司，负责管理联邦农作物保险计划，通过健全的农作物保险制度促进农业的经济稳定，并提供有助于设计和建立此类保险的研究手段和经验。董事会负责管理，并接受农业部长的全面监督。”该公司起初全面负责实施联邦农作物保险计划并提供资金支持，20世纪90年代之后，逐渐退出农业保险直接业务经营，专门从事农业保险直接保险业务的管理和为AIPs提供再保险服务。具体职责包括：（1）直接保险业务管理：依据法律统一设计、开发、推广和更新保险产品，制定保险条款，设定保险费率，并审批直保公司申请的创新保险产品，以确保保险计划的顺利运行；（2）财政支持：代表政府向农业保险提供财政支持，降低农民的保费负担和保险公司的经营成本，提高农作物保险的覆盖面和普及率；（3）授权私营（商业）保险公司销售农作物保险单：与AIPs签订再保险协议，授权它们销售农作物保险，为投保农户支付保费补贴及销售、服务保单和再保险所产生的直接成本，并监督这些公司的运营，确保它们遵守规定并提供高质量的服务；（4）损失评估与理赔：在保险事故发生时，FCIC协助和监督AIPs评估损失，确保理赔流程的顺畅进行，确保农民能够及时获得公正的赔偿。

除FCIC之外，美国农业部在1996年还建立了风险管理局（Risk Management Agency，RMA）。RMA在全国各地的办事处雇用了大约390名永久员工，RMA局长担任FCIC的管理者。除了局长办公室之外，RMA有三个主要的业务部门：（1）保险服务部门（Insurance Services），通过回应区域利益相关者、生产者和农作物保险提供商的需求，确保农作物保险计划在当地具有适应性、有效性和精算上的稳健性。主要重点是风险管理教育和外联工作，并通过例外情况或书面协议程序确保对生产者的覆盖。（2）产品管理部门（Product Management），负责监督产品开发和维护现有保单。（3）合规部门（Compliance），负责通过评估和调查计划的漏洞、欺诈、浪费和滥用行为，并建议对保单、损失理算和与农场服务相关的程序、协议和合同服务进行修改，以维护联邦农作物保险计划的完整性。

目前，FCIC和RMA实行“两块牌子、一班人马”的合署办公体制，RMA主要负责管理和监督联邦农作物保险计划，主要职责包括制定和实施农作物保险政策，确保保险计划的公平性和可持续性，以及提供风险管理和农业保险方面的支持和服务；FCIC主要负责联邦农作物保险的资金管理，更侧重于农业保险业务的具体管理和操作，包括产品设计、财政支持、与私营保险公司的合作以及损失评估和理赔等。

3.单独监管

在美国，商业保险通常是由美国保险监督官协会（National Association of Isurrnse，简称NAIC）监管。但是农业保险，除了雹灾保险之外，都是遵照《联邦农作物保险法》经营管理和监督，并非根据联邦和各州的《保险法》操作和监督。联邦农作物保险计划主要受RMA监督。RMA是依据1996年美国颁布的《联邦农业完善与改革法》设立的，其保险服务部门负责监督计划的执行和地方计划的管理，产品管理部门负责监督保险产品开发，合规部门负责监督农户行为和AIPs代办业务的规范性。

（二）加拿大政策性农业保险制度模式

1.单独立法

加拿大是联邦制国家，根据其宪法，公民权和财产权（包括保险）都被认为是各省的管辖范围，各省自主立法设计、实施和管理本省农业保险计划。因此，加拿大的农业保险法有联邦和省两个层次，联邦层级的农业保险法只做出一些原则规定，包括联邦政府对各省农业保险的财政支持。具体的农业保险计划实施由各省分别立法进行规定。

1959年之前加拿大只有实施了30年的“草原农场援助法”（PFAA）和依法建立的灾害基金，对“草原三省”遭受灾害损失的农场给予适当补偿。1959年，借鉴美国的经验，加拿大联邦政府颁布了《农作物保险法》（Crop Insurance Act），并于1960年正式实施，初步确立了由联邦政府和省政府共同支持的农作物保险制度框架。根据加拿大的政体，各省要不要实施这种有政府支持的农业保险计划，需要由各省决定并通过立法进行规范。1959年，马尼托巴省最早响应联邦政府的农业保险立法，颁布了《马尼托巴省农作物保险法》，从1960年开始实施政策性农业保险计划。到1967年，加拿大10个省都通过本省的农业保险法，依法建立了各自的农作物保险计划。

1991年4月，加拿大联邦政府通过《农场收入保护法》，取代联邦《农作物保险法》，该法最新一次修订是2013年3月1月。《农场收入保护法》规定，总督可通过命令授权农业部长与一个或多个省达成协议，设立总收入保险计划/收入保险计划/农作物保险计划，为农业生产者的收入提供保障。该法确定了建立农作物保险计划应遵循的原则及需考虑的因素，明确规定了建立农作物再保险基金等相关内容。

2005年，加拿大联邦政府颁布了《生产保险实施细则》，最后一次修订是2018年，该细则是总督根据农业部长的建议、根据《农场收入保护法》制定的生产保险方面的实施细则，详细规定了产量保险、非产量保险、野生动物损害赔偿等计划的条件和标准、保障水平、损失确定、费率厘定、保费支付、保险记录的保存与分享等方面的内容。

在省级政府层面，各省都通过与农业保险有关的法律法规、实施细则及各种协议等，对政策性农业保险进行规范。以阿尔伯塔省为例，与农业保险有关的法律有2000年颁布的《农业金融服务法》和2002年颁布、2018年最新修订的《农业金融服务法农业金融服务实施细则》，该细则的第三部分对农作物保险和牲畜价格保险的实施做了非常详细的规定，包括投保书、农作物再保险基金、可投保作物资格、可投保区域、理赔员、合同条款和条件、保险金额、保费计算等。

加拿大政策性农业保险受上述联邦和各省的专门法律法规和实施细则管辖和规范，不受《保险法》管辖。例如，2005年颁布、2022年最新修订的《马尼托巴省农业服务公司法》第8条规定：“《保险法》不适用于本法或公司根据本法管理的任何计划。”

2.单独经营和管理

在加拿大的每个省，只有一家由政府出资（联邦政府财政和各省财政按6∶4的比例提供保险费和管理费补贴）设立的农业金融服务公司/农业服务公司/农作物保险公司，在政府授权下作为政府的代表垄断经营和管理农业保险业务，例如，阿尔伯塔农业金融服务公司（Alberta Agricultural Financial Services Corporation）、曼尼托巴农业服务公司（Manitoba Agricultural Services Corporation）、萨斯喀彻温农业保险公司（Saskatchewan Crop Insurance Corporation）等。这些公司不仅经营农业保险业务，还经营农业信贷业务，经营和管理行为受到相关金融服务公司法、金融服务公司法实施细则等明确而详细地约束，经营结果比较稳定。

3.单独监管

加拿大农业保险计划由联邦政府和省政府联合资助，共同管理，不与商业保险公司及其监管部门发生任何关系。联邦政府负责监管农业保险的机构是加拿大农业部的生产保险和风险管理局（Production Insurance and Risk Management Division，PIMD），各省负责监管农业保险的机构是农业厅（当地称为“省农业部”）。

联邦政府的职责包括：制定农业保险全国标准，如最高保障水平、农业保险精算认证指导原则；监督各省农业保险运营，监管重点是保障水平设置的合理性、保险费率的精算平衡、保险价值的确定以及各省农业保险财务可持续性；提供36%的纯保费补贴和经营管理费补贴，并对再保险进行支持；对省级保险公司的精算结果进行审核和批准，更新操作文件。

省政府的职责包括：提供剩余24%的纯保费补贴和经营管理费补贴；设计并推动本省农业保险计划；厘定保险费率，雇用精算团队对农业保险费率厘定方法进行评估和修改；评估本省农业保险的可持续发展能力。

加拿大农业保险由国有保险公司具体运营，但政府并不干预公司的日常经营，只是根据联邦和省的协议对农业保险进行监管，确保农业保险惠民可持续（王克，2019）。

（三）美国、加拿大政策性农业保险制度模式的启示

美国和加拿大是全球农业保险最发达的两个国家，法律法规完善，经营稳健，两国政策性农业保险制度模式中有很多值得我们借鉴的方面，除“单独立法、单独经营、单独管理、单独监督”外，还有两点重要启示：

1.政策性农业保险由国有农业保险公司运作和管理

两国都有国有政策性农业保险公司，按照政府目标设计保险计划和保险产品，厘定保险费率，并制定一系列详细的承保理赔等管理规则，以保证政策性农业保险按照政府设定的目标可持续发展，而不是完全交由商业性公司“市场运作”。

加拿大政策性农业保险由各省国有农业保险公司垄断经营，几十年来经营稳健高效，农户参保比例很高，但经营费用率很低，并没有出现经济学理论中所述的国有公司垄断经营必然导致效率低下、成本高昂的现象。

即使在美国这种市场化程度全球最高的国家，政策性农业保险也是由国有农作物保险公司运作和管理的。我们所看到的美国政策性农业保险由商业性公司AIPs经营，只是表象。实际上，美国的政策性农业保险始终都是政府通过FCIC管理和运营的，在1996年以前FCIC还经营农作物直接保险，之后则是委托AIPs来代办。AIPs要完全按照联邦农作物保险公司和风险管理局的要求代办业务，这就避免了政府目标和保险公司目标不一致、无限博弈、农业保险政策效果不好的局面。

2.政策性农业保险立法非常详细，可操作性强

美国和加拿大的农业保险法律法规和实施细则，为政策性农业保险实施提供明确的操作规范，以使政策性农业保险中各主体的行为结果契合政府目标。

美国的《联邦农作物保险法》翻译为中文有将近7万字，条款规定非常详细。例如，该法第516节对FCIC可获得的财政拨款、拨款用途以及保险基金不足时可以使用商品信贷公司的资金等进行明确规定，为FCIC提供了稳定的资金保障，解决大灾超赔责任问题。再如，该法第506节第n条规定FCIC要保证精算稳定性，总体赔付率不能超过1.0，为FCIC和AIPs规定了清晰的行为目标，保证计划的成本可控及可持续性。又如，对于农业保险欺诈问题，《联邦农作物保险法》也具体规定了索赔或拒赔指标异常时，FCIC就会审查代理人或理赔员是否存在欺诈，必要时采取补救措施。

加拿大除了联邦政府和省政府颁布专门的农业保险法外，还制定详细的实施细则。例如，2022年4月生效的《曼尼托巴省农业服务公司法农业保险实施细则》共有250页，对建立保险计划、指定危险、保险资格、保险合同及申请、保障水平、保险金额等进行了详细规定。该实施细则还有6个附件，分别对保险合同、补充条款、可能产量测定、费率厘定、单位价值等提供操作性非常强的业务规范。

四、我国现行政策性农业保险制度模式的

目标冲突和弊端

我国现行政策性农业保险“市场运作”模式，在这十几年的实践中逐渐暴露出一些难以解决的顽疾，未来可能影响农业保险的可持续发展。

（一）我国现行政策性农业保险制度模式

我国现行政策性农业保险制度模式的“市场运作”原则，最早在2008年财政部发布的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》中提出，在2012年颁布的《农业保险条例》中加以明确，一直沿用至今，但在法规和多个文件中，表述有所不同。2019年财政部等四部委发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》对“市场运作”原则的表述为：

“政府引导。更好发挥政府引导和推动作用，通过加大政策扶持力度，强化业务监管，规范市场秩序，为农业保险发展营造良好环境。

市场运作。与农业保险发展内在规律相适应，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持以需求为导向，强化创新引领，发挥好保险机构在农业保险经营中的自主性和创造性。

自主自愿。充分尊重农民和农业生产经营组织意愿，不得强迫、限制其参加农业保险。结合实际探索符合不同地区特点的农业保险经营模式，充分调动农业保险各参与方的积极性。

协同推进。加强协同配合，统筹兼顾新型农业经营主体和小农户，既充分发挥农业保险经济补偿和风险管理功能，又注重融入农村社会治理，共同推进农业保险工作。”

从这段表述中可以捕捉到的核心内容是：在政策性农业保险发展中，市场发挥“资源配置决定性作用”，保险机构发挥经营的“自主性和创造性”。

（二）我国现行政策性农业保险制度模式的目标冲突

如前所述，“政策性农业保险”的本质是使用“保险外壳”的财政政策工具，要实现保障国家粮食安全、稳定和提高农民收入、促进农业农村现代化、助推乡村振兴战略实施等诸多政府目标。要实现这些政府目标，政府仅发挥“引导和推动作用”，在缺乏明确的、能够代表国家意志的政策性农业保险政府管理机构系统谋划和严格监管的情况下，期望追逐利润最大化的商业性保险机构发挥“自主性和创造性”，在“市场发挥资源配置决定性作用”的环境中去实现诸多政府目标，可能是很困难的。因为政府目标与保险公司的逐利目标不一致甚至冲突，政策效果自然大打折扣。现行政策性农业保险“市场运作”制度模式的逻辑是说不通的。

（三）我国现行政策性农业保险制度模式的弊端

由于我国现行政策性农业保险“市场运作”制度模式逻辑不通、主体目标冲突，在实践中暴露出很多弊端。具体表现如下：

1.政府缺位与越位并存

《农业保险条例》对政府在农业保险中应发挥的作用规定得比较笼统，只有4款粗略地规定：各级政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式；县级以上地方人民政府负责本行政区域农业保险推进、管理的相关工作；国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险；国家鼓励地方人民政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。

这种笼统的规定，使各级政府对于其在政策性农业保险中应该做什么，做到什么程度，不应该做什么，不该做的如果做了会有什么后果，都不清楚，导致政府在政策性农业保险运作中缺位与越位并存，削弱了农业保险的政策效果，破坏了农业保险的市场生态，甚至对农业保险的可持续发展造成很多隐患。具体表现为：

（1）缺乏专门的管理机构和统一的监督机构。自2007年我国试点中央财政保费补贴工作以来，一直没有明确规定政策性农业保险的政府管理部门。《农业保险条例》第四条要求“国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作”，显然《农业保险条例》起草者希望有关部门共同支持农业保险的发展。但在实践中，有些单位对具体职责不清晰，更不知道该如何“协同配合”，因为没有相关文件对各部门具体职责清楚地规范，以至于这些部门都和农业保险有关，但缺乏一个全面管理的“总负责人”。2019年出台的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》将财政部门作为政策性农业保险的牵头部门予以明确，但“牵头”是一个含糊的概念。各省都按照文件要求成立了“工作小组”，甚至由副省长担任“组长”，但具体的管理工作因为没有实体机构和人员，落实难度加大。财政部、国家金融监督管理总局和农业农村部专门负责管理监督政策性农业保险的工作人员较少，但农业保险立法建议和发展规划、风险区划和费率厘定、承保理赔规则以及农业保险政策效应评价等工作相当繁重。

（2）缺乏科学长远的发展规划。由于缺乏专门的政策性农业保险管理机构，有些地方政府对农业保险缺乏科学决策和主动作为意识，有些则急于求成，不顾财力盲目追求发展指标，导致农业保险发展缺乏持续稳定性，也给基层政府造成很大压力和负担。

（3）缺乏统一的基础数据和信息。农业农村部门有自己的农业基础数据，财政部门发放保费补贴、审计部门审计则依据统计部门数据，保险公司承保时被要求依据实际种植数据，但这三个数据往往不一致。在缺乏统一的基础数据和信息的条件下，无论是开展业务、进行合规检查，还是绩效评估都存在很多问题，给农业保险经营和管理带来很多困惑。

（4）基层政府拖欠、挪用保费补贴长期得不到很好解决。由于县级财政财力紧张，不仅县级保费补贴配套部分落实不了，中央、省、市级财政的保费补贴拨到县里，被挪用的现象也时有发生。尤其今年更为突出，有些县拖欠的保险费补贴款已占当年保险费规模的50%以上，还有些县要求保险公司把县级财政保费补贴部分以“捐赠”名义承担了才有资格做特色农险或省级补贴险种，这导致保险公司流动性紧张，偿付能力受到威胁，从而赔款也比较吝惜。

（5）保额和费率难以科学化合理化。目前，政策性农业保险的保额和费率通常由政府和保险公司双方讨价还价、多次博弈确定，很少精细化考虑不同地区的风险水平、生产水平和生产成本等因素，同一保险产品“一省一保额”“一省一费率”现象仍然很普遍，定价不准确造成保障不足或保障过高，容易引发农户的道德风险和逆选择，也造成财政资金流失，影响农业保险的政策效果。

（6）对市场准入错误的管理政策、行政干预问题突出。一些地方对于本省到底需要几家政策性农业保险经营主体没有概念，将政策性农业保险当做普通商品，强调市场化配置农业保险资源和提倡多主体竞争，想当然地认为经营主体越多保费就会越便宜，导致一些省份经营主体过多，良莠不齐，产生过度竞争甚至恶性竞争。另外，有些地方政府对政策性农业保险经营主体遴选缺乏合理和公正的标准，甚至把经营主体遴选作为寻租的工具，给保险公司的经营造成很大的不确定性。

（7）强势干预农业保险理赔。一些地方政府官员对于农业保险缺乏正确的认识，认为简单赔付率每年都应该超过80%甚至100%，否则，政府补贴农业保险就“赔本”了，还不如由财政直接给农民发钱，没必要补贴农业保险。在这种错误认识下，一些地方政府强势干预农业保险理赔，要求不管是否有灾害损失发生，保险公司每年都要给农民赔一点，这就出现了平均赔付、协议赔付和保底赔付等很多问题。发生大灾时，有些政府甚至要求保险公司对没有投保的农户倒签单赔付，表面上看维护了农户利益，体现了保险公司的社会担当，但实际上违反了保险合同约定和监管规定，破坏了政策性农业保险的生态环境。当所有农民都看到即使不投保，在发生大灾时，政府也会要求保险公司倒签单理赔，理性的农民肯定选择不投保，这样能使利益最大化。

2.保险公司过度追逐利润与无能为力并存

在现有“市场运作”制度模式下，政策性农业保险运作缺乏明确的政府规则，但又不完全按市场规则运作，保险公司一方面追逐利润最大化，一方面经营运作又受到政府干预，经营预期和经营行为都有短期化倾向，影响农业保险的可持续发展。

（1）在政策性农业保险中过度追逐超额利润。目前，不少农险经营公司都把保费规模和利润率作为考核基层机构的重要指标，这对于商业性公司而言无可厚非。但如果商业性保险公司过度追逐利润最大化，就容易造成政府和农户的利益受损，影响农业保险的政策效果和可持续发展。例如，有些保险公司曾要求基层机构政策性农业保险业务利润率每年递增15%，否则影响员工个人绩效。这种考核要求的后果可想而知。总体保费就那么多，保险公司的利润率每年递增，对农户的赔款自然每年递减，农业保险的政策效果自然大打折扣。

（2）经营运作受到干预，缺乏明确的经营规则和稳定的经营预期。在现有制度模式下，保险公司缺乏长期稳定的经营依据，有时候很难区分合规和违规、合法和违法的界限，经营无所适从。同时，因为遴选周期过短，保险公司对于未来经营缺乏确定性预期，明年农业保险规模有多大、是否还具有经营资格、承保后能否收回保费补贴、发生灾害损失后政府让赔多少都是未知数。现在无所适从、未来预期不定的保险公司，不可能进行保险产品有效创新、努力提高服务质量和建设基层服务体系，导致经营行为更加短期化和急功近利，工作重点全部放在遴选资格和一时一地市场份额方面，影响了农业保险的政策效果。

3.农户权益受损与期望过高并存

由于很多农户对农业保险政策不了解，要么农业保险权益受损了自己不了解，要么对农业保险寄予过高期望。

（1）农户的保险权益受损。在政府缺位和越位并存、保险公司过度追逐利润和无能为力并存的状态下，就难以保障投保农户的合法权益。有些村委会代农户集体投保、垫交保费，农户对于自己是否投保完全不知情，灾害损失发生后，能否得到赔款也不得而知。在发生大灾时政府干预理赔，要求保险公司平均赔付或协议赔付，灾害损失较小或没有受损的农户自然高兴，但损失较大的农户无法拿到保险合同规定的足额赔款，保险权益受到严重侵害。

（2）农户对农业保险期望过高。受农户保险知识有限、政府干预理赔等因素影响，农户对农业保险的作用还存在错误认知和过高期望：认为没有灾害的年份，要赔得高于自己所交保费；有灾年份，无论损失大小，要赔到保额甚至产值。这种错误想法和认知，往往被人们以农户是弱势群体而包容，但其实对农业保险发展危害很大。“无损失，无赔款”，这是保险的基本原则。如果没有发生损失，保险公司也进行赔款，就把农业保险异化为理财。等发生大灾的时候，保险公司也按照理财产品进行平均赔付或协议赔付，这就破坏了农业保险在时间和空间上分散风险的基本逻辑和原则，威胁农业保险的可持续发展。其实，为了控制道德风险，保险合同中多少都会让农民承担一些风险损失，即使在美国这种农业保险高度发达的国家，保险赔款最高也就赔到产值的80%左右。

（四）改革我国政策性农业保险制度模式势在必行

通过上文分析可见，目前我国政策性农业保险的“市场运作”制度模式，没有采取发达国家政策性农业保险“单独立法、单独经营、单独管理、单独监督”的普遍做法，而是将政策性农业保险保障国家粮食安全、稳定和提高农民收入等政府目标，交由追逐利润最大化的商业性保险公司去实现，政府目标与保险公司目标不一致甚至冲突，制度模式构建的逻辑不顺。同时，由于政府缺位与越位并存，保险公司过度追逐利润与无能为力并存、农户保险权益受损与期望过高并存，导致政策性农业保险在一些地方政府、保险公司和农户三方之间逐渐演化成“互掏口袋”的复杂博弈，产生了一些乱象，影响了农业保险的声誉，使农业保险的可持续发展受到威胁。

五、改革我国政策性农业保险制度模式的构想

（一）改革我国政策性农业保险制度模式的指导思想

美国和加拿大居全球市场经济最发达的国家之列，也是农业保险最发达的国家。政策性农业保险已经有了几十年的历史和经验。实践证明，这两国政策性农业保险所采取的“单独立法、单独经营、单独管理、单独监督”制度模式是稳健而高效的，其成功经验值得借鉴。

其实，我国现行政策性农业保险制度模式，当时也是借鉴了美国由商业性保险公司经营政策性农业保险直接保险这种表层经验，但忽略了美国政策性农业保险是政府主导型的，联邦政府的FCIC和农业部下属的RMA这两个实体管理机构和监督机构，代表联邦政府对政策性农业保险进行系统谋划，全程严密监管，保证政策性农业保险运行和发展不偏离政府设定的目标。

因此，改革我国政策性农业保险制度模式的指导思想是：遵循政策性农业保险的发展规律，借鉴发达国家的成功经验，改造或者重新构建“单独经营，单独管理，单独立法，单独监督”的政策性农业保险制度模式。

（二）改革我国政策性农业保险制度模式的方案

1.建立一个政策性机构管理全国的农业保险业务

各国建立政策性农业保险计划的初衷，是为了实现政府特定目标，同时由于涉及政府财政补贴，其运行模式与监管规则都比商业性保险复杂得多，因此需要有专门的运行管理机构。美国有FCIC和RMA两个实体机构对联邦农作物保险计划进行管理和监督，加拿大则由各省国有政策性农业保险公司垄断经营和管理农业保险。

我们可以借鉴美国和加拿大的经验，建立一个负责全国政策性农业保险的运行和管理的政策性机构。该机构在各省的派出机构协助各省管理农业保险业务，其具体职责包括：代表政府根据政策性农业保险的目标制定农业保险发展规划，协助政府制定和修订农业保险法律法规和政策，收集和统一农业保险相关数据信息，研发政策性农业保险产品并精算定价，制定承保理赔规范，提供农业保险再保险，建立和管理国家农业保险大灾风险基金等，使农业保险在更加科学、规范的基础上有效率运行。

2.委托商业性保险公司经营政策性农业保险直接保险业务

在新模式下，这一政策性机构掌控政策性农业保险的产品开发和定价权以及对承保理赔业务的管理权，仅将政策性农业保险业务的销售、承保和理赔工作交给商业性保险公司代办，代办公司的综合管理费不超过农业保险保费的一定比例，如20%，其中包括代办公司的适当利润。代办公司按规定提取“大灾风险准备金”，并向该机构约定分保或者法定分保，不能满足其分保需求部分可以向其他再保险人分保。在该机构设立国家农业保险大灾风险基金，各省代办机构如果有再保险摊回之后的超赔责任，可以向国家农业保险大灾风险基金无息或者低息借款，借款可以从以后年度收取的保费中偿还。

3.明确政策性农业保险的监督部门

政策性农业保险本质是一种财政政策工具，对其应该进行区别于商业性保险的专门监管。在美国和加拿大，都是由农业部履行对政策性农业保险的专门监管职责。在我国，可以由财政部、农业农村部、金融监管总局行使监督权，主要监督农业保险公司和农户的市场行为，防止和惩罚各主体的违法违规行为。

4.颁布或完善与新制度模式相适应的法律法规

为适应这种新制度模式的建立和转换，需要颁布或完善相关法律法规，将这种制度模式通过法律法规确定下来，同时解决一直无法解决的因法律法规不健全带来的弊病。

政策性农业保险的实质是财政政策工具，很多国家都对其单独立法。尽管我国在2012年11月颁布了《农业保险条例》，但由于“政策性农业保险”的概念在过去很长一段时间没有被广泛接受和认可，《农业保险条例》只是作为《农业法》和规范商业保险的《保险法》的配套法规来设计，没有突出政策性农业保险的内在要求。

近年来，农业保险政策地位越来越高，经营环境也发生了很大变化，《农业保险条例》已经不能适应政策性农业保险的发展需要，其适用范围、效力层级远比不上法律，稳定性和可操作性不强，存在立法层次较低、立法内容简单、政策目标定位不清晰、没有考虑必要的专门管理机构、参与者权利义务关系不明确、缺乏配套实施细则等问题。因此，需要颁布专门的合同法和业法于一体的《农业保险法》，明确农业保险的政策目标，确立新的制度模式，明确规定各参与主体的权利义务关系，制定相关实施细则，并根据发展变化适时对农业保险法律法规及其实施细则及时修订，以使农业保险法律法规具有较强的可操作性。

（三）改革我国政策性农业保险制度模式的好处

1.理顺经营主体与政府目标之间的逻辑关系

建立一个政策性机构代表国家管理政策性农业保险业务，在一定程度上能解决旧模式下商业性保险公司逐利性目标与政府公共目标之间无法调和的矛盾，理顺经营主体目标与政府目标之间的逻辑关系，以期更好地实现保障国家粮食安全、稳定和提高农民收入等政策目标，从而提升财政转移支付资金使用的效果。

2.减少政府与保险公司之间的博弈

在新模式下，由政策性机构及其派出机构掌控保险产品设计和费率厘定等重要事宜，以保证产品适应需要及定价的科学性、公平性和合理性。直保公司出售政策性机构设计的保单，主要负责承保和理赔业务，不再需要与地方政府讨价还价，其盈利也可以限制在政府可控制的范围内，这将较大程度地减少直保公司与政府之间的利益冲突和博弈。

3.降低农业保险的运行成本

新模式可以给制度节省成本。如果监督制度健全，监督到位，整体成本的节约就更加明显。安徽省在2008年到2015年这8年时间里，实行的就是“政府主办，公司代办”的政策性农业保险模式，即政府只给接受代办业务的保险公司一定的代办费，剩余的保险费放入财政厅的农业保险专户，用于灾害损失的赔付。据调研，在这8年时间里，安徽省政府采取了一系列得力措施，包括将农业保险列入每年的“民生工程”和各级政府的考核范围。市、县、乡各级政府非常重视，农户参保积极性也很高，承保覆盖率长期保持在90%甚至95%以上。更重要的是，由于没有多家主体无谓的竞争，这个有8300多万亩耕地的农业大省经营农业保险的费用率从没有超过15%，每年还有1%左右的结余，真正实现了政策性农业保险“保本微利”。2015年以后，安徽省将农业保险经营模式由“一家代办”改为“多主体竞争”的市场化模式后，尽管安徽省也适当控制了经营主体数量，并且只拿出部分农业保险资源让新进入的公司承保，但经营效率还是下降了，成本费用比以前增加不少（庹国柱和冯文丽，2024）。

4.优化政策性农业保险的市场竞争环境

现有“市场运作”模式下，监督制度不完善，缺乏可操作性强的退出机制，进入农业保险市场的经营主体越来越多，市场资源细碎分割，农业保险需要在空间上分散风险的要求难以实现。经营主体良莠不齐，竞争手段不规范，道德风险和合规风险将较大程度地上升。在新模式下，监督制度变化及强化，加之盈利空间压缩，真正想做农险、实力强的公司，通过不断提高经营管理水平、扩大经营规模、摊薄代办成本而获得盈利，而那些实力不强、经营管理水平不高的保险公司，无法摊薄成本，无法盈利，自然会主动退出市场或被淘汰出局，优化和净化了市场竞争环境。

编辑：于小涵

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