涉亿万消费支付需求！权威解读非银支付机构监督管理条例
12月17日，《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）正式公布，自2024年5月1日起施行。围绕《条例》的有关情况，12月28日国新办举行国务院政策例行吹风会，中国人民银行副行长张青松、司法部立法二局局长李明征、中国人民银行条法司负责人刘晓洪、中国人民银行支付结算司负责人王晟出席会议并答记者问。
“支付行业在服务实体经济和民生需求方面一直发挥着基础性作用。经过数十年发展，我国已经建立了以中央银行支付清算系统为中心，商业银行、清算机构、非银行支付机构等共同参与的广泛覆盖、安全高效的支付清算体系。”张青松表示，随着非银行支付服务的快速发展，支付服务的格局逐渐呈现为商业银行提供大额、对公支付服务，支付机构聚焦小额、便民支付服务，二者既有竞争、也有分工合作。
面向小额、便民服务的支付机构 优化支付业务分类标准
据张青松介绍，此次出台的《条例》适用对象是主要提供小额、便民服务的支付机构。据统计，这些支付机构年交易笔数约1万亿笔，笔均交易金额330元。
“他们与经营主体的经营活动、社会公众的日常生活息息相关，对他们建立起稳健充分的监督管理框架具有重要的意义。”张青松指出。
中国人民银行副行长 张青松 图源：国新网
为了引导支付机构进一步提升服务实体经济的质效，《条例》从多个方面作了引导。例如，明确支付机构开展业务，应当以提供小额、便民支付服务为宗旨；适当提高支付机构注册资本要求，要求其具有符合规定的业务系统、设施和技术，以及治理结构、内控和风险管理能力制度等；坚持“回归支付业务本源”，引导支付机构专注提升服务水平，按照批准的业务类型和地域范围展业，未经批准不得从事依法需批准的其他业务等。
值得关注的是，王晟指出，《条例》对支付业务类型做了调整。此前，支付业务类型分为网络支付、银行卡收单和预付卡发行与受理3类，网络支付下又细分为互联网支付、移动电话支付、固定电话支付等类型。结合多年监管实践，《条例》坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。
中国人民银行支付结算司负责人 王晟 图源：国新网
对此，王晟认为，新的分类方式具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。“无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，可以将市场上新兴的支付业务快速归入两大基本业务类型进行监管。”他如是解释。此外，他提到，新分类利于实现“同业务、同监管”，促进公平竞争。新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一业务监管要求，形成更加公平的制度环境。
据王晟介绍，人民银行正在抓紧制定《条例》实施细则，后续将按照立法程序有关规定，充分征求、吸收各方意见后出台，确保《条例》平稳实施。
支付业务发展迅速，更要保护好用户合法权益
在本次《条例》生效前，2010年6月份人民银行制定的《非银行支付机构支付管理办法》（以下简称“2号令”）曾为规范第三方支付行业发展发挥重要作用。
彼时，支付机构处于发展初期，业务规模和市场份额都比较小。近10年来，支付机构业务不断创新，业务量快速增长，交易笔数和金额年复合增长率都超过了40%。目前，据张青松介绍，全国共有4000多家商业银行、180多家支付机构，有效满足了1.6亿经营主体和亿万消费者的支付需求。个人银行账户拥有率已超过95%，高于中高收入经济体平均水平，移动支付普及率达到86%，居全球第一。
“在支付机构快速发展过程中，我们也注意到，2号令逐渐出现滞后于市场发展和监管需要的情况。比如，2号令为部门规章，法律层级偏低，监管效力不足，同时也对市场上新兴出现的支付方式适应性不够。”
王晟表示，最新出台的《条例》注重监管一致性、连续性，与2号令以及监管实践保持了很好的衔接。同时，与2号令相比，《条例》将部门规章上升为行政法规，以国家立法形式，明确了支付机构准入、变更、退出条件和法律责任，严把支付机构准入关，防范业务违规风险，严防利用支付平台从事非法集资、电信诈骗等违法犯罪活动，监管规范更加权威和透明。
此外，对于用户权益保护，《条例》也有所加强。李明征提到，《条例》起草过程中贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，引导支付机构以服务实体经济为本，更好保护用户合法权益，进一步发挥其繁荣市场经济和便利人民生活等积极作用。
司法部立法二局局长 李明征 图源：国新网
对于《条例》如何“更好保护用户合法权益”，刘晓洪解释道：一是明确支付服务协议公平原则，保障用户公平交易权；二是加强备付金管理，保护用户资金财产安全；三是明确用户信息处理规则，保障用户知情权和选择权；四是推动建立争议纠纷多元化解机制，保障用户权利救济渠道。
中国人民银行条法司负责人 刘晓洪 图源：国新网
非银支付机构与银行构成支付服务的主体
“如果按支付笔数来算，八成是支付机构，两成是银行；如果按支付金额来算，大头是银行，小的比例是在支付机构。”张青松披透露道。他强调，银行和非银行支付机构共同构成了支付服务的主体，分工明确、相互合作，目的就是为经营主体和社会大众提供安全高效的支付服务。
他指出，扫码支付、移动支付是我们引以为豪的名片，高质量发展的重要体现，这是科技进步、行业发展给经营主体和社会大众带来的新的解决方案，是个好的事情。但是在快速发展的过程中，出现了一些问题和风险，正是基于这一点，出台了《非银行支付机构监督管理条例》。《条例》的出发点和落脚点，一是确保支付机构依法合规经营；二是坚守小额、便民的宗旨；三是保证良性竞争、充满活力。中国人民银行作为《条例》授权的行政机关，将依法行政，严格履行《条例》规定，对各类支付机构，无论是头部机构还是中小机构，平等对待、依法监管，确保他们为经营主体和社会大众提供高质量的支付服务。同时，不断构建健康、充满活力的支付业态。
“大额刷卡，小额扫码，现金兜底” 满足境外来华人员的移动支付需求
此外，境外来华人员的支付便利化也是一个关注度比较高的问题。对此，张青松回应，人民银行会同有关部门，已经建立了专项工作机制，下发了指导意见，正在组织各单位有序推进各项工作，概括来讲就是“大额刷卡、小额扫码、现金兜底”。
具体来看，“大额刷卡”是指完善境外银行卡受理环境，组织人民银行各分支机构摸排辖内商户外卡受理情况，会同商务、文旅等部门划定重点商圈、机场、火车站等主要涉外场所，指导商业银行、支付机构加快推动重点商户开通外卡受理；“小额扫码”是丰富移动支付产品供给，指导支付宝、财付通、中国银联等推出“外卡内绑”“外包内用”、云闪付旅行通卡等产品，创新研发数字人民币解决方案，满足境外来华人员的移动支付需求；“现金兜底”是改善现钞使用环境，组织银行开展ATM外卡受理改造，提升支持外卡取现的ATM覆盖率，持续开展拒收人民币现金专项整治工作。
“此外，我们还持续优化账户服务。引导银行实施账户分类分级管理、优化开户流程，提升有需求的境外来华人士开银行账户的便利化水平。”张青松补充。“经过各方共同努力，我们的工作取得一定的积极成效。特别是在北京冬奥会、成都大运会、杭州亚运会、天津夏季达沃斯论坛等重大国际赛事和会议期间，全面保障了境外来华人士享受快捷、安全、便利的支付服务，现代化支付成为展示我国高质量发展的一张亮丽‘名片’。”
采写：南都·湾财社见习记者 刘常源