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（本文转载自北京市京师郑州律师事务所）

【引言】

在房地产市场深度调整的背景下，烂尾楼问题已从单纯的市场风险演变为关乎民生福祉、社会稳定与法治权威的综合性治理难题。所谓烂尾楼，指开发商取得施工资质并启动开发后，因资金链断裂、经营不善、政策调整等因素，出现象征性施工、暂时停工或永久停工，导致无法按期向购房者交付符合约定标准房屋的工程项目。此类项目不仅造成社会资源的巨大浪费，更让无数购房者陷入“房财两空”的困境——既承担着高额按揭贷款，又无法实现居住权益，同时面临着维权难、执行难的多重压力。

烂尾楼的治理涉及多重法律关系交织，涵盖购房者、开发商、银行、施工方、政府监管部门等多元主体，核心矛盾集中在权利顺位认定、责任划分与风险分担三大维度。近年来，最高人民法院通过典型案例发布、司法解释出台等方式，逐步明确了烂尾楼纠纷的裁判规则，各地也探索出府院联动、破产重整、国资托底等有效治理路径。本文立足法律实践，结合最新司法判例与政策导向，系统梳理烂尾楼治理的法律逻辑，剖析当前制度困境，并提出多元共治的完善建议，以期为破解这一民生痛点提供法治支撑。

一、烂尾楼的法律定性与核心法律关系解构

（一）烂尾楼的法律界定标准

法律层面尚未对烂尾楼作出统一定义，但司法实践中形成了以“停工状态+合同目的落空”为核心的认定标准。根据《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款第7.8.6条规定，暂停施工持续84天以上不复工，且非因承包人原因或不可抗力导致，影响整个工程进度及合同目的实现的，可认定为实质性烂尾。

司法实践中，烂尾楼的认定需把握三个关键要素：一是停工的持续性，短期技术性停工不构成烂尾，需达到“短期内无复工可能性”的程度；二是开发商的过错性，排除不可抗力等法定免责事由，因开发商资金挪用、违规操作等自身原因导致停工的，应认定为责任主体；三是合同目的的落空性，即开发商无法按期交付房屋，导致购房者取得房屋所有权的核心合同目的无法实现。值得注意的是，象征性施工——如施工人数远低于正常标准、无主材料进场等营造复工假象的行为，本质上仍属于烂尾范畴，购房者可据此主张权利救济。

（二）多元主体的核心法律关系

烂尾楼纠纷的复杂性源于多重法律关系的交织，各主体间的权利义务界定直接影响纠纷解决结果：

1、购房者与开发商的商品房买卖合同关系

这是核心基础法律关系。根据《民法典》合同编规定，开发商的主要义务是按约定时间交付符合质量标准的房屋并协助办理产权登记，购房者的主要义务是支付购房款。当项目烂尾导致开发商无法履行交付义务时，即构成根本违约，购房者可依据法定或约定解除权主张权利。在（2024）苏09民终4784号入库案例盐城陆某与融某置业公司纠纷案中（以下简称盐城纠纷案），法院明确认定，融某置业公司应于2023年12月30日前向陆某、张某千交付房屋，但该房屋于2024年4月15日诉讼发生时尚未建成交付，且案涉商品房建设工程已经长时间停工，在短期内无交付可能性，陆某、张某千作为守约方有权解除《房屋认购合同》及《商品房买卖合同》。

2、购房者、开发商与银行的按揭贷款合同关系

在预售模式下，银行向购房者发放贷款用于支付购房款，开发商通常提供阶段性保证担保，形成“购房合同+贷款合同+保证合同”的三角关系。此前司法实践中，银行常依据格式条款要求购房者即使房屋烂尾仍需继续还贷，但盐城纠纷案已明确该类条款的不合理性——商品房买卖合同与按揭贷款合同存在相互依存的“双向担保”关系，购房合同解除后，贷款合同目的已无法实现，购房者无需继续承担还贷义务。

3、开发商与施工方的建设工程施工合同关系

施工方享有建设工程价款优先受偿权，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十六条规定，该权利优先于抵押权和其他普通债权。但《关于商品房消费者权利保护问题的批复》明确，商品房消费者的房屋交付请求权或价款返还请求权，优先于建设工程价款优先受偿权和抵押权，形成“消费者权利优先”的特殊保护规则。

4、政府与市场主体的监管与被监管关系

政府部门承担着房地产市场监管职责，包括开发商资质审核、预售资金监管、工程进度监督等。若因监管缺位导致预售资金被挪用、违规开发未被及时制止，政府需承担相应监管责任，这也是府院联动治理烂尾楼的法理基础。

二、烂尾楼纠纷中的核心法律问题与裁判规则

（一）商品房买卖合同的解除条件与适用

合同解除是购房者在烂尾楼纠纷中最核心的救济手段，分为约定解除与法定解除两种情形：

1、约定解除权的行使

若商品房买卖合同中明确约定逾期交房的解除条件（如“逾期超过30日购房者有权解除合同”），当约定条件成就时，购房者可直接依据合同约定主张解除。盐城纠纷案中，双方合同约定逾期交房超过30日买受人有权解除，法院据此支持了购房者的解除请求。需注意的是，约定解除权的行使需在合理期限内提出，避免权利滥用。

2、法定解除权的适用

在无明确约定或约定不明时，购房者可依据《民法典》第563条第4项主张法定解除权，核心要件是“开发商根本违约导致合同目的不能实现”。司法实践中，法院通常从三个维度判断：一是停工时间的持续性，一般以逾期交房超过3个月且无复工迹象为参考；二是开发商的履约能力，通过审查资金状况、资产负债情况等判断是否具备继续施工交付的可能；三是购房者的合理期待，若房屋已无交付可能，即使开发商承诺远期复工，也应认定合同目的落空。

值得强调的是，法定解除权的行使无需以“催告”为前置程序。若开发商已明确告知项目无复工可能，或通过行为表明不再履行交付义务，购房者可直接主张解除合同，无需等待催告期届满。

（二）按揭贷款合同的一并解除规则

2023年《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》与盐城纠纷案，确立了按揭贷款合同与商品房买卖合同“一并解除”的裁判规则，彻底改变了此前“购房合同解除但贷款仍需偿还”的不合理局面。

1、一并解除的法理基础

商品房买卖合同与按揭贷款合同具有牵连性，贷款合同的订立目的是为了支付购房款，购房合同是贷款合同的基础。当购房合同因开发商违约解除时，贷款合同的目的已丧失实现基础，若仍要求购房者继续还贷，将导致权利义务严重失衡——购房者未取得房屋却需承担巨额债务，开发商则无偿占有贷款资金，违背公平原则。

2、一并解除的法律后果

根据最高法典型案例确立的规则，合同一并解除后产生以下法律效果：一是开发商需向购房者返还全部已付购房款（包括首付款和已还贷款本息）及利息；二是开发商需向银行返还剩余贷款本金及利息；三是购房者无需再向银行承担还贷义务；四是开发商需按合同约定支付违约金。盐城纠纷案中，法院判决开发商返还购房者首付款43万余元、已还贷款本息19万余元，同时向银行返还剩余贷款，充分体现了这一规则的适用。

3、例外情形的排除

一并解除规则仅适用于“以居住为目的”的商品房消费者，商业办公用房的购买者不享有该特殊保护。此外，购房者需已支付全部或大部分购房款（一审法庭辩论终结前补齐剩余价款的可认定为符合条件），若仅支付少量定金或预付款，可能无法获得优先保护。

（三）权利顺位的司法认定标准

烂尾楼处置中，各方债权的清偿顺位直接影响购房者权益实现，《关于商品房消费者权利保护问题的批复》明确了清晰的权利顺位规则：

第一顺位：商品房消费者的权利

商品房消费者以居住为目的购买房屋并已支付全部价款（或在一审辩论终结前补齐剩余价款），其房屋交付请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权及其他债权；若房屋无交付可能，其价款返还请求权同样享有优先顺位。这一规则突破了传统“物权优先于债权”的一般原则，体现了对民生权益的特殊保护。

第二顺位：建设工程价款优先受偿权

施工方就建设工程价款享有的优先受偿权，优先于抵押权和普通债权，但不得对抗符合条件的商品房消费者权利。该权利需在法定期限内行使，且仅适用于工程价款本金，不包括利息、违约金等附属债权。

第三顺位：抵押权

银行等金融机构的抵押权优先于普通债权，但受商品房消费者权利和建设工程价款优先受偿权的限制。若抵押房屋已出售给符合条件的消费者，抵押权人不得主张对该房屋优先受偿。

第四顺位：普通债权

其他无担保债权（如开发商的普通借款、供应商货款等）作为普通债权，在破产清算中按比例受偿。

三、烂尾楼的多元治理机制与实践探索

（一）府院联动机制：行政与司法的协同共治

府院联动是当前处置烂尾楼的核心机制，通过政府行政资源与法院司法权能的有机结合，破解单一主体难以解决的复杂问题。湖北鄂州某晶国际广场项目的成功处置，为府院联动提供了典型样本。

府院联动的核心职能分工

政府层面主要承担三项职责：一是组建专项工作专班，统筹协调规划、住建、税务、自然资源等部门，解决项目验收、产权登记、税费减免等历史遗留问题；二是提供政策支持与信用背书，增强投资人信心，吸引国资或社会资本参与项目盘活；三是维护社会稳定，搭建沟通平台，协调购房者与相关方的利益冲突。

法院层面重点发挥司法主导作用：一是通过破产清算或重整程序，规范资产处置与债务清偿；二是创新裁判思路，如鄂州法院采用“按现状剥离，附条件解除”策略，分离住宅与商业资产，优先解决购房者产权登记问题；三是保障程序公开透明，通过线上会议、直播答疑等方式，及时通报进展，争取债权人支持。

府院联动的关键运作模式

鄂州案例中，府院联动形成了“三个协同”模式：一是政策协同，政府以“一事一议”形式出台专项政策，为司法处置扫清障碍；二是资源协同，政府协调国有平台公司托底收购核心资产，法院通过司法裁定确认交易效力；三是程序协同，政府主导前期协调，法院主导司法程序，实现“行政协调+司法确认”的无缝衔接，最终成功盘活停工11年、负债10亿元的烂尾项目。

（二）破产重整机制：市场导向的资源重构

对于资不抵债的开发商，破产重整是比清算更优的处置路径，既能最大程度保护债权人利益，又能实现烂尾项目的价值再生。

破产重整的核心操作要点

一是精准识别重整价值，对于地理位置优越、市场需求稳定的项目，优先启动重整程序；二是招募优质投资人，通过公开招标、协议转让等方式，引入有资金实力和开发经验的企业参与项目续建；三是优化债权清偿方案，根据权利顺位规则，优先保障商品房消费者的权利实现，合理安排施工方、银行等债权人的清偿比例；四是创新资产处置方式，如采用“整体带瑕疵拍卖”，明确竞买人需回购已售房屋、保障购房者权益的前提条件，提升资产处置价值。

购房者在破产程序中的权利行使

开发商进入破产程序后，购房者应及时向破产管理人申报债权，明确权利主张（继续履行合同或解除合同返还价款）。若选择继续履行，可在重整计划中明确交房时间、产权办理期限等关键条款；若选择解除合同，可依据优先受偿权要求优先返还购房款。需注意的是，已支付大部分购房款的消费者，其债权优先于普通债权，甚至优先于建设工程价款和抵押权。

（三）预售资金监管机制：源头防控的制度保障

烂尾楼的根源多在于预售资金被挪用，强化预售资金监管是从源头防范风险的关键。近年来，各地纷纷完善预售资金监管制度，形成了一系列可复制的经验。

监管机制的核心改革措施

一是实行“销管分离”模式，要求预售资金直接存入监管账户，开发商不得直接触碰资金；二是明确资金使用标准，按工程进度节点拨付资金，确保资金全部用于项目建设，如主体结构封顶拨付30%、竣工验收拨付至95%等；三是扩大监管范围，将定金、首付款、按揭贷款等全部购房资金纳入监管，避免资金“体外循环”；四是建立第三方托管机制，引入银行、信托公司等独立第三方机构负责资金监管，实现“政府监管+第三方托管”双重保障。

监管责任的追究机制

若开发商违规挪用预售资金，或监管部门未履行监管职责导致资金流失，需承担相应法律责任：开发商可能面临罚款、吊销资质、刑事追责等后果；监管部门及工作人员可能被问责，构成渎职的依法追究刑事责任。购房者发现预售资金被挪用的，可向监管部门举报，或通过诉讼要求追回资金用于项目复工。

四、当前烂尾楼治理的法律困境与制度短板

（一）法律体系不完善，规则适用存在模糊地带

尽管《民法典》《企业破产法》等提供了基本法律依据，但针对烂尾楼处置的专门性规定仍显不足。一是缺乏统一的烂尾楼认定标准，不同地区法院对“停工期限”“复工可能性”的判断尺度不一；二是预售资金监管的法律层级较低，多为部门规章或地方政策，约束力有限，且各地监管标准差异较大；三是开发商破产重整中，购房者权利的具体实现程序不明确，如优先受偿权的申报流程、表决机制等缺乏细化规定。

（二）监管机制存在短板，源头防控效果有限

部分地区的预售资金监管仍存在“重形式、轻实效”的问题：一是监管账户透明度不足，购房者无法查询资金使用情况，难以有效监督；二是监管部门权力集中，缺乏有效制衡机制，存在权力寻租空间；三是对开发商资金链的动态监测不足，未能建立有效的风险预警机制，往往在项目停工后才介入处置，错失最佳干预时机。

（三）购房者维权面临多重障碍

尽管司法规则不断完善，但购房者在实际维权中仍面临诸多困难：一是举证难度大，需提供购房合同、付款凭证、停工证明等大量证据，部分购房者因证据不全难以获得支持；二是维权成本高，烂尾楼纠纷诉讼周期长，涉及鉴定、执行等多个环节，购房者需承担高额时间成本和经济成本；三是执行难度大，部分开发商已无足额资产可供执行，即使法院判决胜诉，购房者也可能面临“赢了官司拿不到钱”的局面；四是集体维权协调难，购房者人数众多、诉求不一，容易出现内部矛盾，影响维权效率。

（四）多元主体利益失衡，治理合力不足

烂尾楼治理涉及多方利益博弈，难以形成治理合力：地方政府面临“保稳定”与“促发展”的双重压力，部分地区存在监管缺位或干预司法的情况；银行作为债权人，既希望收回贷款，又担心承担过多责任，配合度有限；施工方因工程款未结清，往往拒绝复工，形成“资金不到位不复工，不复工更难收回资金”的恶性循环；开发商则可能通过转移资产、虚假破产等方式逃避责任，加剧纠纷化解难度。

五、烂尾楼治理法律体系的完善建议

（一）健全专门法律规范，明确治理规则

制定《商品房预售管理条例》，统一预售资金监管标准、烂尾楼认定标准、权利顺位规则等核心内容，提升制度的权威性和统一性。

修订《企业破产法》，增设房地产企业破产的特别条款，明确购房者在破产程序中的优先受偿权实现方式、重整计划的表决机制、府院联动的具体程序等。

出台专门的烂尾楼处置司法解释，细化合同解除、贷款返还、责任承担等裁判规则，统一全国法院的裁判尺度。

（二）强化预售资金监管，筑牢源头防线

建立全国统一的预售资金监管平台，实现资金流向的实时监控、全程留痕，购房者可通过平台查询资金使用情况，赋予购房者监督权。

实行“差异化监管”，根据开发商的信用评级、资金实力、项目风险等级等，设定不同的监管比例和拨付节点，对高风险企业提高监管强度。

设立预售资金风险备用金制度，要求开发商按预售总额的一定比例缴纳备用金，用于应对项目停工等突发情况，保障工程续建。

（三）优化权利救济路径，降低维权成本

建立烂尾楼纠纷专门诉讼机制，设立专门合议庭或巡回法庭，简化立案流程，实行“快立、快审、快判”，缩短诉讼周期。

推行公益诉讼制度，允许消费者协会、行业协会等代表购房者提起集体诉讼，降低个体维权成本，提高维权效率。

完善执行联动机制，法院与政府部门、金融机构建立信息共享平台，加大对开发商转移资产、逃避债务行为的查处力度，提高判决执行率。

建立烂尾楼纠纷调解中心，整合司法、行政、仲裁、律师等多方资源，通过诉前调解、诉中调解等方式，实现纠纷的快速化解。

（四）深化府院联动机制，形成治理合力

建立常态化府院联动机制，明确政府与法院的职责边界、沟通协调流程、信息共享机制等，避免推诿扯皮。

设立烂尾楼处置专项基金，由政府财政、开发商缴纳的风险准备金、社会资本等共同组成，用于垫付项目续建资金、购房者临时安置费用等。

强化政府监管责任追究，对监管缺位、滥用职权导致预售资金挪用、项目烂尾的，依法追究相关部门及工作人员的责任。

（五）完善配套政策支持，实现多元共赢

对烂尾楼重整项目给予税收优惠、土地出让金减免、规划调整便利等政策支持，吸引社会资本参与盘活。

建立购房者安置保障机制，对烂尾楼项目的购房者，可提供临时住房补贴、公租房优先配租等福利，缓解其居住困难。

加强房地产市场信用体系建设，将开发商、施工方、银行等主体的违法违规行为记入信用档案，实施联合惩戒，提高违法成本。

六、结语

烂尾楼治理是一项系统工程，需要司法、行政、市场、社会等多元主体的协同发力，其核心要义在于通过法治手段平衡各方利益，优先保障购房者的合法权益。从法律逻辑来看，烂尾楼治理的本质是权利保护与风险分担的制度化过程——通过明确权利顺位规则，让购房者的生存权优先于其他债权；通过完善合同解除与贷款返还规则，让违约方承担应有责任；通过强化预售资金监管，从源头防范风险发生；通过府院联动与破产重整，实现资源的优化配置。

随着最高人民法院典型案例的发布、相关司法解释的完善以及各地府院联动机制的成熟，烂尾楼治理已逐步走上法治化、规范化轨道。但要从根本上解决问题，还需在健全法律体系、强化源头监管、优化维权路径、形成治理合力等方面持续发力。唯有如此，才能有效防范烂尾楼风险，保障房地产市场的健康发展，维护社会的公平正义与和谐稳定。

作者介绍

路 正 律师

北京市京师（郑州）律师事务所

党委法律顾问事务部

专业领域：法律顾问、合同纠纷