北京9月23日电 全国人大及其常委会作为我国唯一的授权立法主体，所确立的授权立法制度，本质是具备立法权限的机关将部分立法权授予无相应权限的机关行使的制度安排。在立法实践中，国家立法机关通过赋予地方改革与试验性立法权限，使试验性立法立规同时承载规则填补与探索检验的双重功能；同时赋予地方立法机关立法衍生权，鼓励其探索地方性法规与政府规章分工协作的新型路径。作为实施《宪法》的重要抓手，地方性法规备案审查是保障人民群众合法权益的关键制度安排，而合宪性咨询则构成独立的《宪法》实施机制。在党内法规建设领域，需加强对党政联合发文备案审查的法治监督，“党政联合发文”的常态化趋势，预示着监督机制需同步实现常规化运作，进而构建党内监督和国家法治监督制度衔接与组织联动机制。要完善地方性法规备案审查，应通过全面推进交叉执行工作健全行政执法监督体制机制，完善备案审查框架下的行政处罚和刑事处罚双向衔接机制，推动地方执法巡视巡察监督向具体化、精准化、常态化方向发展。由广西壮族自治区社会科学界联合会主管主办的中国人文社会科学期刊AML综合评价（A刊）期刊、中文社会科学引文索引（CSSCI）扩展来源期刊、RCCSE中国核心学术期刊、广西优秀期刊《广西社会科学》，2025年第4期发表宋才发教授《地方性法规备案审查是保障宪法实施的制度载体》论文。《广西社会科学》杂志总编周玉林，副总编覃合、黎伟盛。副总编黎伟盛任本文责任编辑。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人；内蒙古财经大学特聘教授。

引用格式:宋才发.地方性法规备案审查是保障宪法实施的制度载体[J].广西社会科学,2025(4):29-36.

地方性法规备案审查是保障宪法实施的制度载体

宋才发

问题的提出

“法治是中国式现代化的重要保障”。改革和法治从来就是相辅相成的，二者统一于中国式现代化建设的伟大实践。地方各级人大及其常委会的立法，是整个国家法治体系的重要组成部分。《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）是国家的根本法、治国安邦的总章程，是中国共产党治国理政的根本法律依据。备案审查和合宪性审查是保证立法执法与《宪法》规定相一致的机制，是《宪法》监督制度体系中的一项重要工作。习近平在党的二十大报告中，提出“完善和加强备案审查制度”的任务，开启了备案审查工作的新征程。党的二十届三中全会通过的决定，强调要“完善合宪性审查、备案审查制度”。全国人大常委会在“2024年备案审查工作情况报告”中强调，2025年备案审查工作要坚持改革和法治相统一，不断提升备案审查制度建设和工作水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。重点是加强对地方人大及其常委会立法工作的指导，在提升地方立法质量的同时，提高备案审查能力和质量水平，促使地方备案审查成为保障《宪法》实施的重要形式和制度载体。

一、地方立法权来源及法规质量基本内涵

（一）国家立法机关赋予地方开展改革与试验性立法权限

全国人大及其常委会是我国唯一授权立法主体。授权立法制度是指具有立法权限的立法机关，把部分立法权在特定条件下，授予没有相关立法权限的立法机关去行使的制度。2023年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》），尽管破天荒地增设了“区域协同立法”制度，但是各地方独立制定地方性法规的格局并没有实质性突破。由于各区域内部地方立法主体权限不足，加之区域内部核心利益分配乏力等现实问题，事实上困扰着区域协同立法制度的实施和推进。依据《宪法》《立法法》的规定，全国人大及其常委会可以按照专门程序，把“法律保留事项”授予被授权立法主体予以立法。《立法法》第八十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”。但是需要明确指出的是，《立法法》第八十三条规定的“在本行政区域或者有关区域内实施”，并不代表抑或证明域内地方立法主体协同制定的地方性法规，已突破本行政区域的效力边界。然而在党的二十届三中全会提出全面深化改革开放的大背景下，除了《立法法》规定的行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例、经济特区法规之外，全国人大常委会相继授权制定浦东新区法规、海南自由贸易港法规等，为授权立法制度在新时期适应全面改革发展需求，在铺平道路的同时还提供了现实参照。即使那些没有被授权立法的区域，也根据区域发展的实际情况和现实需要，通过最大限度的协同立法机制进行探索性的立法活动。尽管本质上仍然是各地制定地方性法规在本区域内实施，但是在体例、原则以及部分涉及各区域相互协同的内容上，实际上依据国家“大胆地试”的立法精神，在试验性立规的道路上进行了诸多沟通与协作。

（二）试验性立规具有规则填补和探索检验双重功能

试验性立规是地方性法规和党内法规体系化的一项重要机制。党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。明确把坚持以制度建设为主线确定为进一步全面深化改革的重要原则，要求以“党规之治”的独特优势，推动中国特色社会主义制度优势的充分发挥。强调“完善党内法规制度体系”，是更好发挥党内法规制度整体效能的重要抓手。试验性立规具有规则填补和探索检验的双重功能，党内试验性立规是近年来在党内法规制定实践中，经常采用的一种特殊的立规机制。党内试验性立规包括“试行类”立规和“暂行类”立规两种类型。党内法规制定主体几乎每年都要开展党内试验性立规活动，已经形成了包括立项、起草、审核、审议批准、解释、备案审查、清理、督促落实、理论研究等多环节的完整链条，成为一种相对稳定的创制机制，在党内法规制度体系建构过程中，发挥着极为重要的不可替代的作用。笔者通过考察研究近年来党内试验性法规的具体内容后发现，法规的调整内容基本上涵盖了“领导干部”或“公务员”从选拔到任职再到问责等所有流程，涵盖了各级各类、各个主要行业中担任“领导人”的党员。把党内法规同国家法律法规进行衔接协调，是“依法治国和依规治党有机统一”原则，在制度规范层面的具体要求和表现。“衔接协调”是衡量和检验试验性立规合法性和正当性的标准。推动党内法规同国家法律法规衔接协调，既需要关注党内法规静态规范及其制定工作，也需要从政党立规与国家立法联动、政党执规与国家执法联动等法治全过程视角，进一步系统认识和把握党内法规同国家法律法规的衔接协调要求。

（三）国家立法机关赋予地方立法机关立法衍生权

授权主体根据国家实际立法需求行使授权立法权。授权立法权是授权立法关系和授权立法体制的基本要素。《宪法》《立法法》从授权立法体制层面，为“授权立法衍生权”留下了嵌入空间。依据立法权法定原则，授权立法衍生权必须在现行法律框架内进行。立法权衍生是由授权法直接规定的，但是授权法不是专指某部具体的法律，而是授权主体制定的规范性法律文件的统称。授权立法决定是授权主体基于单方意思表示专门作出的决定，具体内容由其授权法的性质和授权立法权的权力属性共同决定。现行法律对授权立法权衍生的规定有着明确的分工，譬如，《宪法》的授予职权条款，是授权立法权衍生的《宪法》依据；《宪法》原则性架构国家立法制度，并且赋予特定立法主体授权立法的权力。这里需要指出的是，《宪法》并没有直接规定“授权立法权”抑或“授予立法权”， 但是《宪法》第六十七条第二十二项、第八十九条第十八项，都规定了全国人大及其常委会“授予的其他职权”，这在实质上就包含着全国人大及其常委会作为国家立法机关授予的立法权。《立法法》则对授权立法衍生权作出了明确、系统的规定，从而有利于建构国家授权立法的体制机制；最终由授权法明确、具体地规定授权立法权的各个要素，实现对授权立法权的有效保护与合理限制。从立法权来源和性质视角考察，授权立法权是职权立法权自上而下定向转移而来的立法权，具有“行使权”和“强制立法”的双重属性。在这里授权主体和被授权主体，共同构成了授权立法权的主体要素，授权主体决定着授权立法权的边界，被授权主体依法保障授权立法权的有序运行。授权立法权运行遵循“禁止转授权”原则，存在着产生法律规范和建构新的法律秩序两种法律效果。授权立法权运行的终止缘由，既可能是由于到达授权时间而自然终止，也可能是由于制定抑或修改上位法而被动终止，还有可能是因违反了法律规定而被强制终止。

（四）探索地方性法规与政府规章分工协作的新路径

需要从纵向协同和横向分工两个方面提升地方立法质量。习近平在党的二十大报告中，强调要“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。依据《全国市域社会治理现代化试点工作指引》要求，市域社会治理现代化的内容，几乎涵盖了政治安全、社会风险防控、网络安全以及社会矛盾化解诸多方面，执行主体覆盖党政诸多专业职能部门，治理对象包括政府、企事业单位、社会组织在内的多元社会主体。市域社会治理现代化试点工作，自2019年底在全国设区市陆续展开以来，各试点城市在实践中，形成了诸多市域社会治理的创新性成果和地方立法经验。基层社会治理实践同样表明，单纯依靠政法系统纵向协同立法和政府垂直推进，事实上很难保证试点政策的完整落实和精准实施，需要地方各级党政职能部门，依法依规协同联动治理才行。人们通常所说的纵向协同联动治理结构，是对部门协同联动治理的具体呈现，把协同联动治理贯穿于市、区（县）、街道这一纵向社会治理体系之中。《立法法》第八十二条把“地方性法规”依据“社会治理事项”的不同，分为执行性立法、地方事务性立法和先行立法三类。《立法法》第九十三条同时又规定，“地方政府规章”在社会治理事项上同样分为这三类。这即是说，地方人大及其常委会与地方政府在立法权的行使上，事实上存在着明显的“职责同构化”倾向，对于制定地方性法规和制定地方政府规章，如何分工、如何履行各自职责，《立法法》的上述规定是含糊不清的。尽管地方性法规和地方政府规章，都是由地方人大及其常委会颁布的，但是从制定程序和制定过程上看，大多数法规和规范性文件是由地方政府及其所属部门负责起草的，这就与地方政府规章的起草、制定主体发生交叉重叠。地方立法横向分工方案的形成和评价，也就只能依赖于地方立法工作的基本原则作为指引。其实“地方性法规”与“地方政府规章”分工原则的依归，应当从《宪法》中寻求根据。《宪法》第三条第四款规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。近年来为整治、规范地方立法实践中出现的各种乱象，从中央到地方建立了以备案审查为核心的一系列监督制约机制。使地方立法中急功近利、粗制滥造的心理与做法显著减少，地方人大及其常委会更加注重立法的权限与质量。

二、地方性法规备案审查是实施《宪法》的重要抓手

（一）备案审查是保障人民群众合法权益的制度安排

对地方性法规规章的备案审查是政府开展备案审查工作的重要内容。2024年修订的《法规规章备案审查条例》（以下简称为《条例》），是完善政府备案审查制度和备案审查工作机制的重要举措。《条例》注重突出问题导向，强调“有件必备、有备必审、有错必纠”，致力于强化备案后的审查功能，为深入推进新时期地方性法规规章备案审查工作高质量发展，夯实了有力的法治保障基础。《条例》不仅丰富了备案审查的具体方式，而且进一步增强了纠错的精准性和震慑力。随着法治实践的不断深化和深入人心，人民群众法治意识和法治能力的不断提高，依法依规维护人民群众的合法权益，已经成为备案审查的重要“标签”。为进一步提升备案审查的科学性和效能性，《条例》第十一条和第十六条，分别规定了备案审查的主动审查、专项审查、联合审查和移送审查等多种审查方式及其适用条件，尤其是针对实践中地方性法规和规章违法性质和程度的不同，专门对备案审查结果作了类型化的规定。与此同时，《条例》还以规范性文件报备的规范化、审查的科学化以及纠错的精准化为主线，自觉地与《立法法》、《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》保持一致，形成了协同关系密切、贯通力强大的“合力系统”，既有利于完善全国人大常委会、最高国家行政机关备案审查制度体系，又在整体上提升了有中国特色备案审查制度的治理效能。2024年修订并通过的国务院组织法也规定，国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作。在治理实践中对制定法的选择使用，需要使用恰当的、合适的法律方法。对制定法进行科学地选择识别，其实质就是通常所说的“遇事找法”。然而有针对性地运用法条对典型案件予以解决，尽管本质上没有改变制定法的意义，但它事实上已经包含对制定法意义的“再次确定”，即经立法者“第一次确定”之后，又由具体的执法者抑或司法者再次确定，也就是法律上所说的“据法阐释之法需要再次确定”。

（二）合宪性咨询是一项独立的《宪法》实施机制

2020—2025年“法治中国建设规划”率先提出“合宪性咨询”，强调要“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”。随后不久，全国人大常委会在2022年度工作要点中也提出，“建立健全涉及宪法问题的事先审查、咨询制度和事后审查制度”。这两个文件都把“审查”和“咨询”作为一对并列的概念，足以证明决策者不仅注意到了这两者的重要区别，而且还及时为咨询制度的规范化、常规化发展创造了更大的空间。实事求是地说，合宪性咨询制度在我国《宪法》监督实践中，尚属于一个未引起法学界广泛关注的概念。因为它通常是伴随着合宪性审查一同出现的，对于这个咨询制度未来到底应当如何发展？还没有一条十分清晰的线路可循，两者也并不是同性质的行为。事实上“合宪性咨询”制度，在域外国家经历了很长的实践发展历程，也积累了不少可资借鉴的有益经验，有助于推动“合宪性咨询”制度在我国的运行发展。从“合宪性咨询”制度的实践功能方面考察，它不仅可以起到预防违宪立法的颁布实施，发挥维护法律关系稳定性的作用；而且还能够以更小的制度成本，维护《宪法》秩序、保障公民权益；有益于提高权力主体行为的正当性，促进不同主体之间的横向合作，帮助人们更加准确地理解和适用《宪法》，为不适合诉诸《宪法》诉讼的问题提供替代解决方案。人民法院也可以通过“合宪性咨询”程序发表自己的意见，及时调整乃至纠正相关权力主体的行为，推动《宪法》得到完整准确的实施，避免引发乃至出现《宪法》危机。

（三）完善地方立法制度的权力制约与监督体系

以改革精神推进党内法规制度体系的建设和完善。“党内法规保留”是“法律保留原则”在党内法规制度建设中的具体体现，《党章》提供了党内法规保留的规范依据，《党内法规制定条例》明确了党内法规保留的规范内涵。作为法规概念的“党内法规保留原则”，是指在党内事务治理的实践过程中，把某一特定领域范围内党内事务的处理，交由特定主体通过制定党内法规的方式进行规定。实事求是地说，党内法规保留原则还没有形成一个完备的、规范的概念，其内涵和外延所涵盖的内容仍在探讨之中。但由于执政党领导立法、执法和司法，党内法规对指导地方立法、执法和司法具有决定性的作用和意义，因而地方立法机关不得不重视“党内法规保留”问题。需要明确指出的是，《党内法规制定条例》第四条第二款，已经涉及了党内法规保留原则的具体内容，党内法规体系可以从党内事务治理、社会治理事项等层面，提炼出重要性保留的“标准要求、方式方法”。《党内法规制定条例》第三、九、十、十一条等条款，分别就“党内法规保留”原则涉及的党内法规制定主体、制定权限等问题作出了具体规定，它是党内法规体系构建和完善的一条重要途径。2019年修订的《党内法规制定条例》，首次从概念上明确了“党内法规保留原则”，并且从党内法规保留制度与相关制度的衔接层面进行了制度设计。邓小平早在改革开放初期就高瞻远瞩地指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。党的二十届三中全会强调要深化党的建设制度改革，提出要“坚持用改革精神和严的标准管党治党”“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”。以党内法规体系改革的方式和路径，推动中国特色社会主义制度体系自我完善，是执政党用党的独特优势整体谋划改革全局之势的一个重大举措。新时代新征程上的党的制度建设，贯穿进一步全面深化改革的方方面面，尤其是面对改革进入攻坚期和深水区，只有进一步完善党内法规体系、提升党内法规治理效能，才能推动各领域各方面改革举措协调配合、同向发力、形成合力，为推进中国式现代化提供更为坚实的制度保障。“党内试验性立规”是“党内法规保留”原则的一种实践举措，有利于促进党内法规制度体系的健全和完善。未来有必要为“党内试验性立规”实践活动，划定应用范围、界定试验权限、规范相关程序，给它装上“保障试验”和“检验试验效果”的机制，使其与正式立法相辅相成、各就其位，这是全面提高党的建设科学化水平的基本要求，也是党内法规建设更加“成熟和定型”的标志。

三、加强对党政联合发文备案审查的法治监督

（一）“党政联合发文”的常态化与监督机制

“党政联合发文”是指中国共产党机关与国家行政机关就职权交叉事项联合制定的规范性文件，一般简称为“党政联合发文”。应当说“党政联合发文”适应了党和国家机构进一步深化改革的要求，是贯彻落实党的全面领导的具体措施，具有协同党和国家机构职能的功能。随着党的全面领导的不断加强，“党政联合发文”的现象愈发普遍，逐渐彰显出无可替代的制度优势和独特治理效能。然而对于党政联合制定的这种规范性文件，无论是在党内法规系统中，抑或是在国家法律法规系统中，事实上都逃逸了备案审查规则的约束，导致制度实践中存在监督盲区以及权力滥用和逸脱法治监督，亟待创建新的法治监督机制予以规范。《党政机关公文处理工作条例》第十七条第一款规定，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文”。这条言简意赅的规定，不仅为党政机关制定特定文件提供了规范依据，而且明晰了党政机关联合行文的制度基础。与此相适应，《党内法规制定条例》第十三条第二款也规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。这条规定实质上是把党政机关联合制定的法规性文件，以条例规范的方式将其纳入到党内法规体系。需要进一步指出和明晰的是，这里所论及的党政机关联合行文，仅适用于省级以上党委和政府联合制定的“准则、条例、规定、办法、规则、细则”等规范性文件。这也即是说，上述两个条例共同构成了党政联合发文的正当性基础。鉴于“党政联合发文”事实上存在着抑或暴露出来的实际问题，党的十八届四中全会明确提出，必须把“所有规范性文件”统统纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。考虑到“党政联合发文”的双重属性，为避免由于党的审查系统和国家审查系统之间，由于不同审查标准之间可能发生的冲突，建议在不同审查系统之间建立健全程序性的衔接协调机制，实现依规治党与依法治国的有机统一。

（二）坚决遏制地方趋利性执法司法行为

始终把监督纠正趋利性执法司法作为法治化建设的重中之重。健全以“罚缴分离”“收支两条线”为核心的罚没收入管理制度。法律设定罚款罚金、没收等制裁手段，目的在于从经济层面遏制震慑潜在违法者，增强执法维护法律权威和公共秩序的能力。但罚没收入的异常增长可能与趋利执法有关，说明个别地方的执法活动可能存在背离执法宗旨的问题。有少数地方的罚没收入统一上缴省级财政专户后，又再按照比例返还办案机关所在地进行分配，其中有一部分返还给了办案机关，甚至有个别执法机关通过制定内部绩效考核机制来激发执法人员的所谓“积极性”，于是就形成了趋利执法的传导链条。这不仅侵害了相对人的合法权益，更是对法律秩序与营商环境的破坏，直接和间接地威胁经济社会的健康发展。为此，2025年1月13日在全国高级法院院长会议上，最高人民法院把“司法服务保障高质量发展”作为重点工作部署，强调要从畅通国内大循环、构建全国统一大市场的战略高度，深刻认识“趋利性执法司法”的严重危害，在审判执行工作中要坚决克服地方保护主义，严防“趋利性执法司法”。2025年2月18日，最高检相关负责人“在服务大局中贡献检察力量”新闻发布会上，严厉抨击“趋利性执法司法”行为，强调检察机关始终要将监督纠正“趋利性执法司法”问题，作为法治化营商环境建设的重中之重。国务院在2024年12月举行第十一次专题学习时强调，要以《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称为《行政处罚法》）的颁布实施为标志和契机，结合备案审查工作高度重视罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，促使趋利执法现象得到根本性遏制。一些地方出现的趋利性执法现象存在多重成因，对其治理要按照党的二十届三中全会精神，贯彻系统改革、问题意识思维。要从公共财政制度入手，完善罚没收入管理制度，消除趋利执法的经济动因，消除隐性的罚没收入分成制度。一要全方位健全行政执法裁量基准，加强对执法行为本身的法律约束，加大规则供给的力度，确保执法行为的可预见性。二要杜绝将罚没收入与执法经费直接或者变相挂钩的做法，确保罚没收入与执法人员的绩效评价脱钩，对下达或者变相下达“罚款指标”的做法必须严肃问责。三要完善跨区域执法的管辖规则，通过持续完善中央政府管辖职责，建立跨区域执法的指定、审批机制等来解决实践中多头管辖的情况。四要加强对大额罚没决定的程序规范，近年来有的地方甚至超越了相关的刑事罚金，这类决定由行政机关单方决定，司法机关只在事后依当事人起诉而进行审查监督，难以形成有效的监督制约机制。随着社会治理任务日益复杂繁重，异地执法现象凸显，没有本地执法依据和必要授权的违规异地执法情况，已经引发社会各界的广泛关注和对执法正义的深刻反思，必须从制度上消除违规异地执法的趋利冲动和空间。未来有必要引入力度更大的正当程序予以保障，可以探索在大额罚没领域，建立由行政机关向法院申请，法院最终确定罚没数额的程序。

（三）构建党内法规较为严密的权力制约体系

构建党内监督和国家法制监督制度衔接与组织联动机制。2023年12月十四届全国人大常委会第七次会议通过的关于完善和加强备案审查制度的决定，第十条增设“探索联合审查机制”条款，规定了联合审查方式及其相关机制。“联合审查”是备案审查和合宪性审查制度的一种新的审查方式，“审查职权联合”不同于作为工作机制的“联合审查会议”，其功能特点是提高审查质效，目标重点是保障审查效力和实效，核心关键在协同审查基准。在实行党政合并设立或合署办公的背景下，“联合审查”实质上具有跨越不同系统、跨越不同权力机关的审查功能。“联合审查”既是各类规范性文件、重大决策合法性审查、合宪性审查的特殊方式之一，又是“党政联合发文”中同“先后审查”并列的一种互替选项。执政党治国理政的治理现代化，是通过完善党内监督体系、强化党的自我监督程序，从而确保“权为民所赋、权为民所用”，最终实现中华民族伟大复兴和共产主义的崇高理想的。加强党和国家权力的自我监督，是保障人民监督权力、维护人民当家作主权利的根本政治要求。《党内法规制定条例》为备案审查和合法性审查制度的实施提供了理论基础，对党内法规实施备案审查和合法性审查，不只是法治实践的过程与机制，还呈现出丰富的政治图景与互动关系并遵循一定的政治逻辑。如党的组织机制、工作机制和实践机制，就共同塑造了党内法规备案审查和合法性审查的运行机制与治理秩序。党内法规备案审查衔接联动机制，是党内法规备案审查制度的组成部分，衔接联动机制通过整合分工负责、移送处理、征求意见、审查监督、沟通协调、会商研究、信息共享等程序性安排，既保证了党内监督系统的有效运行，又推动了国家法制监督系统作用的发挥，实现了党内监督体系和国家法治监督体系的制度衔接与组织联动。备案审查和合法性审查机制被纳入党内法规体系，标志着党中央进一步深化了对加强党内法规备案审查制度的高度重视。

四、完善地方性法规备案审查的主要举措

（一）深化行政执法体制改革、健全行政执法监督体制机制

交叉执行是执行领域符合中国本土实践的重要改革举措。政府所做的每一件事情都必须于法有据，自觉做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，根据法律政策履行职责和义务。“法定职责”是指法律法规等具有法律效力的规范性文件，赋予特定主体必须履行的责任和义务。譬如，政府行政机关的执法权、执行权都是法律赋予的，行政机关只能在法律规定的实体及程序范围内行使职权。权责统一是行政权力的本质属性，行政机关在接受授权的同时，也必然接受相应的义务和责任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条第六项规定，“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”。地方行政执法必须依据行政职责遵循职权法定原则：（1）职责依法设定是职权法定原则的核心。依据法律、行政法规以及其他规范性文件的规定，在法律规定的范围内设置行政职责。（2）通过法律法规、行政决定进行授权。有关行政主体将某些行政权授权给具有管理公共事务职能的组织，必须通过法律法规的形式进行授权。（3）在法律允许的前提下，具有行政职权的行政主体往往委托另外的组织以委托方的名义实施该职权，委托的法律依据可以是法律和法规，也可以是政府规章，但是委托法必须和设定法相一致。党的二十届三中全会决定提出要“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”，健全法律面前人人平等保障机制，维护社会公平正义。譬如，交叉执行就是司法系统贯彻落实党的二十届三中全会精神，深化审执分离改革决定的标志性举措，契合深刻的执行规律、彰显务实的尽责履职、发挥突出的专业优势、体现显著的创新思维。全面推进地方执法机构交叉执行，需要依据法律法规或规章的具体规定，处理好依职权执行与尊重当事人意愿的关系、交叉执行成本与收益的关系、追责与激励的关系、加大宣传力度与舆情风险防控的关系、交叉执行案件数量与执行力量配备的关系。新时代交叉执行工作并不是解决一时一地问题的权宜之计，而是解决人民群众急、难、愁、盼问题的重要抓手。未来要切实加强对交叉执行的统筹指导，加强对交叉执行的组织领导，采取分类施策、重点适用指令、提级等方式，健全交叉执行监督考核机制，确保交叉执行衔接有序，最大限度激发交叉执行效能。

（二）完善备案审查的行政处罚和刑事处罚衔接机制

法治的基础在于法律能够提供公平的规则和公正的救济。《行政处罚法》第五十四条第二款规定，“符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”国务院印发的《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》强调，要建立健全立案制度、完善立案标准，对违反行政管理秩序的行为，按规定及时立案并严格遵守办案时限要求，确保案件得到及时有效查处。“事先告知”是行政处罚决定正确作出、处罚程序合法的重要条件，既是对当事人享有权利的充分珍尊重，也是实现实体合法的根本保证。行政处罚种类包括警告、罚款、行政拘留、吊销许可证等；处罚的幅度依违法情节、后果等予以确定。在治安管理处罚案件中，执法人员必须严格遵循《治安管理处罚法》规定的调查、决定、执行程序，调查时执法人员不少于两人并出示证件；决定处罚前告知当事人事实、理由、依据及享有的权利；执行时按规定送达“处罚决定书”。对于符合主动认罪认罚、主动退赃和有重大立功表现的犯罪嫌疑人，监察机关经法定审批程序后，可以在移送起诉时提出从宽处罚的建议。监察从宽处罚建议作为一种“监察文书”，是对“量刑”的建议，司法机关原则上应当采纳。法治行政的核心在于保持法律对司法行政的控制，司法行政程序的基本功能体现为对司法行政行为的规范和制约，司法行政程序最重要的价值就是确保实体公正。“司法为民”是我国司法体系的核心理念之一，目的在于通过司法活动维护人民群众的合法权益，回应人民群众的司法需求，保障社会公平正义、推动社会和谐稳定。“司法为民”的核心在于司法公正，法律需要每一个人的遵守，一旦法律变成了某些人操控的工具，司法就会成为某些权力拥有者的附庸，公平正义便无从谈起，国家法治安全必将受到严重的威胁。司法机关必须彻底摆脱“地方保护主义”和地方权势的干预，确保司法裁判的独立性和公正性。必须依法对枉法裁判者进行严厉地打击，不仅要打击违法涉事的法官，更应当追究主管领导者的责任，司法部门的领导绝对不可以成为枉法裁判的保护伞。党的二十届三中全会决定强调“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。”这与党的十八届三中全会提出的“完善行政执法与刑事司法衔接机制”相比较，表述方式上的变化表明“行刑衔接制度”在顶层设计层面，已经由过去那种单一的“正向衔接”维度，转变为闭环结构的“正向衔接+反向衔接”维度，加强“行刑反向衔接”是贯通行政处罚和刑事处罚的关键所在。在2024年全国检察机关办理的15.9万件行政检察监督案件中，属于行政执法和刑事司法反向衔接案件就有9.5万件。推进高质效办好行刑反向衔接案件，有赖于进一步完善备案审查的行政处罚和刑事处罚衔接制度，构建规范有序、严密高效的行刑反向衔接机制。依据有关法律法规规定，行刑反向衔接工作主要由行政检察机关牵头负责，规范有序推进行刑反向衔接工作，是检察机关强化行政检察监督职能的集中体现。要通过司法备案审查建立健全司法监督体系，确保纪检监察机关能有效发现并解决司法腐败问题，避免循环性沉默和体制性推诿扯皮。对司法系统中的失职、失责和渎职行为，必须依法依规严肃追责，确保司法机关始终保持刚正不阿、清正廉洁的形象。

（三）推进地方执法巡视巡察监督具体化、精准化、常态化

巡视是党中央加强党内自身监督的战略性制度安排。综合行政执法改革是对行政处罚权、检查权、强制权等职责的综合与集中，包括对有关执法机构、职责和人员等方面的整合。因而综合行政执法改革涉及编制管理的历史承袭性、职责调整的现实动态性和机构人员划转的利益复杂性。政策执行过程实质上就是政策的地方性转化和情景化落地，从政策口径、编制管理、改革赋能、法治保障多维度审视综合行政执法改革的政策执行过程，是对改革中现实问题的有力解释和改革政策执行的学理阐释。综合行政执法改革政策执行，既是改革任务推进的过程，也是将制度优势转化为治理效能的过程；既体现了机构重组、职责整合和编制人员划转，又体现了改革政策的中央统筹与地方分级推进、顶层政策口径与基层政策操作创新的有机衔接。推进地方综合行政执法改革要树立系统思维，因地制宜“探行”政策实施方式，通过政策试点的“政策打磨”来提炼“典型经验”，把控改革政策实施过程中的社会风险。根据中央综合行政执法改革方案，“设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级”，这就意味着将执法层级设在区级，市级仅组建了执法稽查机构，主要负责执法监督指导和组织协调，不再承担日常执法任务。中央的改革要求是“属地管理、重心下移”，对地方综合行政执法改革的落地实施情况和实际效果，必须有计划有目的地加强巡视督查工作。巡视监督是党章赋予的重要职责，《中国共产党章程》第十四条专门对巡视制度作出规定。党的各级巡视组都代表着上级党组织对所管理的党组织开展的政治巡视、政治监督。监督是治理的有机组成部分，是权力正确运行的保证。在二十届中央纪委四次全会上，习近平着重强调推进政治监督具体化、精准化、常态化的重要性。指出要通过巡视巡察监督，督促各级党组织和党员干部自觉担负起具体部门职能责任、个人岗位责任和工作责任。在部门职能责任方面，要查看被巡视巡察党组织是否认真履行本部门的工作职责，是否存在推诿扯皮、敷衍塞责等问题；在个人岗位责任方面，要查看党员干部是否认真履行自己的岗位职责，是否存在失职渎职、不作为和乱作为等问题；在工作责任方面，要查看被巡视巡察党组织和党员干部是否认真落实各项工作任务，是否存在工作落实不到位、工作效率低下等问题。推进巡视巡察监督精准化的关键，是要精准发现问题和精准解决问题。巡视巡察监督要发挥联系群众的桥梁纽带作用，坚持深入基层倾听民声，与群众面对面了解情况，广泛收集民情民意；要坚持问题导向，精准发现存在的问题。在整改过程中，要加强对整改情况的跟踪监督，确保整改措施落到实处，问题得到有效解决。要加强对整改效果的评估和验收，对整改不力、敷衍整改的，要严肃追究责任，确保巡视巡察整改取得实效。要加强巡视巡察成果的运用，将巡视巡察成果与干部考核评价、选拔任用、奖惩激励等挂钩，形成有效的激励约束机制。2025年1月举行的全国检察长会议强调，2025年全国各级检察机关要依法加大对执法不严、司法不公突出问题监督纠正力度。各级检察机关要全面加强对立案、侦查、审判、执行等活动法律监督，加强与公安机关的协调配合，推动形成清理和防止刑事“挂案”的常态化机制。