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文章来源：《河南财经学刊》2025年第3期

作者：马光荣 中国人民大学财政金融学院副院长、教授，财税研究所副所长、卢子石 中国人民大学财政金融学院博士研究生

内容摘要

2015年开始，经修正的《中华人民共和国预算法》赋予地方政府自发自还债券的权力。10年来，地方专项债规模不断扩大，远远超过一般债，成为地方政府债务的主体，有力地满足了地方基础设施建设的资金需求。同时，地方专项债管理制度不断完善，但仍然存在一些亟待解决的问题，包括项目收益不实、与一般债比例失衡、额度分配不合理、市级自主权不足、人大监督力度较弱、土地增值收益归属不明确等。为更好发挥专项债的政策效能，应从5个方面进一步完善专项债管理机制，即科学设定一般债与专项债的比例，大幅提高一般债额度占比；合理分配地区限额，向基建投资收益明显、经济发达、人口稠密地区适当倾斜；改革现行“省级代发代还、市县实际使用”的专项债发行机制，允许地级市自发自还债券，破除各级政府之间的信用混同，推动形成市场约束机制；完善地方人大对债务的监督机制，进一步完善信息披露制度，建立起上级行政约束、市场约束和人大监督相结合的债务管控机制；土地增值收益作为专项债的重要潜在收益来源，应遵循项目整体收益平衡的原则，允许部分整体开发项目将土地增值收益纳入专项债收益测算范围。

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地方政府专项债券管理制度的建立与完善

2014年9月21日国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），同年经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修正、于2015年1月1日正式施行《中华人民共和国预算法》，通过“开前门、堵后门”的系列举措，开启了地方债务治理的新时代。自此之后，中央允许地方政府以自主、合法的政府债券形式举借债务，将债务显性化地纳入预算管理，同时严格控制融资平台隐性举债的规模。

2015年以来，地方政府债券余额不断增长，至2024年年底已增至47.5万亿元，大幅超过了中央国债规模（34.6万亿元）。其中，专项债和一般债余额分别是30.8万亿元和16.7万亿元， 专项债已成为地方政府债务的主体（见图1。数据来源：财政部网站）。在地方政府自主发行专项债的模式下，地方举债空间不断加大，有力地满足了地方政府基础设施建设的资金需求，发挥了积极财政政策逆周期调节的重要作用，支持了经济社会高质量发展。 专项债由于具有透明、低成本、长周期等特征，对于防范化解地方债务风险也起到了积极作用。

10年来，我国地方政府专项债券管理制度不断完善。中央政府相继出台了若干文件（见表1），在债券发行、信息披露、信用评级、资金使用管理等领域不断完善体制机制， 推动地方专项债向规范化、市场化和透明化方向发展。具体而言，可以 大致划分为3个阶段。一是制度框架奠基期（2014~2017年）。以国发〔2014〕43号文为标志，地方政府债务管理正式奠定“开前门、堵后门”的基调，此后一系列政策围绕专项债券定义、发行主体、信息披露以及发、用、管、还搭建了管理体制。 二是全方位规范期（2018~2020年）。此阶段，专项债规模、使用范围持续扩大，为引导地方政府合理利用专项债券，中央在信息公开、发行方式、配套融资等领域均下达了指导意见。 三是深化改革与提质增效期（2021年至今）。专项债作为财政政策逆周期调节的重要发力点，成为稳经济、促增长的重要抓手。中央在已有管理体制基础上，进一步追踪、优化资金使用效率，以全方位绩效管理压实地方主体责任，积极探索专项债适配的新领域、新模式。

图1 2016年以来历年地方政府债务余额

（债务余额、一般债务余额、专项债务余额）

表1 专项债管理制度的发展脉络

2024年12月，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》）印发，系统提出了7个方面17项具体改革举措。《意见》通过深化“简政放权”改革，赋予地方政府更大的自主权和灵活性，旨在提升专项债券资金使用效率，充分发挥其在强基础、补短板、惠民生、扩投资等方面的积极作用。同时，这一系列改革措施有助于缓解地方财政压力，防范化解债务风险。 《意见》中若干核心改革举措的政策内涵和实施意义体现在4个方面。

第一，扩大专项债券投向领域，由原来实行的“正面清单”管理机制调整为“负面清单”管理机制。这一制度创新有效地解决了过去一段时间普遍存在的“钱等项目”问题。在原有管理机制下，专项债券投向领域限制过严，导致部分地区虽获得专项债额度，却因缺乏符合条件的项目储备而难以使用资金。

这一制度创新主要拓展了两个具体领域的投向。 一是恢复土地储备专项债。基于控制债务规模和促进资金尽快形成实物工作量等考虑，2019年9月我国暂停发行土储专项债券。然而实践表明，土地储备项目具有收益明确、回报率较高等特点，其资金循环逻辑需要建立跨期平衡机制。在当前地方财政承压的背景下，单纯依赖当期财政收入难以满足土地储备资金需求。恢复土储专项债，有利于完善土地储备融资机制，有效缓解地方财政压力。 二是将存量商品房收购纳入专项债券支持范围。这是一项具有多重政策效应的创新举措。保障性住房兼具公益属性和稳定收益特征，符合专项债券支持条件。同时，这一政策又有利于消化房地产库存，促进房地产市场平稳健康发展。

第二，《意见》将专项债券可用作项目资本金的行业范围从17个扩大至22个，同时将资本金比例上限由25%提高至30%。这一改革具有重要现实意义。在当前地方财政收支矛盾突出的情况下，项目资本金不足已成为制约专项债券使用效率的瓶颈问题。提高专项债券资本金比例，能够有效降低地方政府配套资金压力，避免因资本金不足导致项目搁置。同时，这一举措也有助于规范地方政府融资行为，防范通过融资平台违规筹措资本金带来的隐性债务风险。

第三，《意见》提出，在10个省份和雄安新区开展专项债项目“自审自发”试点，这是深化“放管服”改革的重要实践。原有审批模式下，项目申报材料繁杂、审批链条过长，影响了资金使用效率。试点改革通过下放审批权限，简化管理流程，能够显著提高项目审批效率，加快专项债券资金转化为实物工作量的进程。

第四，《意见》允许地方政府在专项收入和政府性基金收入之外，安排财政补助资金用于偿还专项债券本息。这一政策调整充分考虑了专项债券支持项目的准公益性特征，体现了实事求是的原则。实践中，部分专项债券项目因各种因素难以实现预期收益，而适度拓宽偿债资金来源，有利于确保按时足额偿还债券本息，维护政府信用。

01

中美两国地方政府债券管理制度的比较

与中国类似，美国地方政府基建投资的主要融资途径也是发行债券，美国一般称为市政债券。据美国全国县协会测算，2007年至2021年，市政债融资占美国地方政府基础设施投资资金总量的80%。美国市政债券最早可追溯到19世纪初。1812年，纽约州政府为修建运河筹集资金发行了第一笔市政债券，以较高的筹资效率大大缩短了项目的建设周期，引起了其他州和地方政府的效仿。此后，发行市政债券成为地方政府常规的融资方式。经过200多年的发展，美国市政债券发行方式和监管体系不断完善、规模不断增长。根据美国证券业与金融市场协会官方网站数据，截至2023年年底，美国市政债券存量余额约为4.04万亿美元。

中美两国地方政府债券都分为一般债（美国称为一般责任债券）和专项债（美国称为项目收益债券）两种类型。前者主要用于建设不收费的纯公益性设施，以税收收入作为还款来源；后者主要用于建设有一定收费的半经营、半公益性设施，以项目收益作为还款来源。前者纳入一般公共预算，计入赤字；后者纳入其他预算（中国是政府性基金预算，美国是资本性预算），不计入赤字。 在中美两国，两种债券都要求用于投资性支出，不能用于经常性支出。

中美两国地方政府债券管理制度还有其他相同之处。第一，地方政府债券的期限都较长。专项债期限大多在10年以上，基建投资的回报期一般较长，故融资期限可以较好地匹配投资回报期限，大大化解债务风险。 第二，由于背靠政府信用，地方政府债券的发行利率通常较低，为基础设施建设提供了较低成本的筹资渠道。同时，专项债（项目收益债）建设的投资项目即使有收益，回报率一般也较低，低融资成本确保了政府投资项目的债务可持续性。 第三，从税收优惠上看，中美两国的地方政府债券都享有一定的免税优惠。免税降低了地方政府的筹资成本，但相应减少了中央政府（联邦政府）的税收收入，实质上是中央政府（联邦政府）对地方基建投资的一种补贴。

尽管存在以上相同之处，中美两国地方政府债券管理体制 也存在一些不同之处。

第一，从地方政府债券的举债权层级配置上看，美国更为放权。中国只有省级政府可以发行地方政府债券，市级政府与县级政府均没有自主发债权，而由省级政府为其代发代还；美国市级政府、县级政府和州政府都可以自发自还债券（有些州政府设立债券银行，帮助规模较小、信用薄弱的城市政府代发债券，债券银行本身是州政府设立的公司，其实质是为城市政府提供增信这一有偿服务，州政府并未直接担保城市政府发行的债券）。 我国与美国迥异的地方政府举债权层级配置进一步产生了3个影响。一是发行与使用主体分离。在我国，鉴于基础设施建设的事权主要归属市级政府或县级政府，实践中，地方政府债券虽由省级政府统一发行，但大部分资金最终转贷给市县政府使用。汇总各省决算报告的数据，笔者计算得出，2022年各省地方债总发行量中，92%都由市县级政府使用，省本级直接使用的仅占8%。 二是项目打包发行。我国在发行环节，省级政府普遍采取项目打包策略，将不同市县的多个项目整合到单只债券中发行。 三是省级统一偿付。在债券偿还阶段，尽管项目所属的市县政府需具体筹措其使用的债券本息资金，我国财政部门也依据实际使用金额评估各级债务负担，但最终的偿付操作统一由省级财政部门执行。

第二，从上级政府对下级政府举债的限额管理上看，美国较中国宽松。尽管都存在限额管理，但还存在两个方面的差异。 其一，中国是自上而下逐级下达债务限额，中央批准各省限额，省批准各市限额。美国联邦政府并未对州政府实施举债限额，但是绝大多数州政府对市县政府设定了举债限额。这是由美国政治体制决定的。在美国，联邦与州是联邦制，但州与市县是单一制。 其二，中国地方政府举债限额配置，和美国州对市县的债务限额配置一样，也都是向财力强、债务率低的地方倾斜，从而防范债务风险。但是，出于避免地方债务扩张过快的考量，中国的地方债务限额额度较低，对地方政府举债是刚性约束，大多数市政府债务余额高度贴近限额。图2显示，2023年年底，全国地方政府债务法定上限为42.17万亿元，而实际法定债务余额已攀升至40.74万亿元，余额与限额之比已逼近97%。2024年余额与限额之比降至90%，是因为2024年11月全国人大批准一次性增加地方政府债务限额6万亿元，置换存量隐性债务（数据来源：财政部网站）。相比之下，美国的地方债务限额额度较高，少部分债务率特别高的市县才具有刚性约束。

第三，从政府投资和举债融资的决策机制上看，美国有更严格的预算监督程序。美国地方议会在预算监督上发挥了更强有力的作用。除了议会监督外，美国地方政府举债（尤其是一般债）前，通常都要举行全民公投，将每笔债券的资金使用和偿还方案详细告知全体选民，举债资金公开透明程度更高，参与式预算更为深入，预算监督更为有力。当然，美国对地方政府投融资的预算监督也存在问题，基础设施建设需要经过漫长的政治程序，经常会陷入无休止的政治争论，决策缓慢，而且还可能为各类利益集团所左右，造成资源浪费。 中国政府秉持“以人民为中心”的执政宗旨，可以“集中力量办大事”，也可以较好地避免基础设施为特定利益集团所利用。

图2 2016年以来全国历年地方政府债务余额与限额之比

第四，从偿债资金来源上看，美国地方政府依赖房产税，中国地方政府依赖土地财政。对于中美两国的地方一般债而言，由于建设项目通常不收费、没有盈利空间，通常都以地方税收收入作为主要偿还来源。但是由于地方税收来源结构存在差异， 美国地方税收收入以房产税为主，房产税也构成了地方一般债的主要偿债资金。相比之下， 中国地方税收收入以增值税、所得税为主，以此作为一般债的主要偿债资金。 对于专项债而言，中美两国都以项目收入作为主要偿债来源。但是对于中国而言，土地出让金也是专项债的重要偿债来源。综合来看，中美两国地方政府偿债资金来源的差异，反映了地方政府收入来源的差异，而从根源上看，则源于中美两国土地制度的差异。基础设施建成之后，居住便利性得到提升，经济发展得到促进，周边土地的市场价值将得到提高。在中国公有制土地制度下，政府可以获取土地升值的大量收益，可以使用弥补征地拆迁成本后获得的净收益偿还债务。

中国与美国地方债管理制度存在多个维度的不同之处，根本原因在于两国具有不同的财政制度乃至政治制度。中国自2015年开始建立的地方专项债管理制度，具有鲜明的中国模式特征，其中内含的多数政策选择如严格限额管理、省级打包发行等，是符合中国国情的现实选择。但是站在当前，我国经济社会发展和财政金融风险防范的整体环境已经发生较大变化，地方专项债管理模式也存在一定的问题，对此应有清醒认识。

03

地方专项债管理制度存在的问题

2024年12月《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》的出台标志着地方专项债券管理迈入了新的阶段。然而， 当前专项债管理机制仍存在若干亟待解决的问题，这些问题在此次改革中尚未得到实质性触及。

第一，很多专项债项目收益不实。许多专项债投资项目实际收益不足，而为了获取专项债资金，地方政府往往对项目收益进行“包装美化”。据广西壮族自治区人民政府《关于2022年度自治区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，部分专项债项目的实际收益不足预期的30%。笔者根据财政部公布的决算信息计算，2023年全国专项债券付息支出为7466亿元，但专项债对应项目专项收入仅为2253亿元，后者是前者的30.2%，这意味着专项债收益落实率仅有三成。

第二，专项债与一般债比例失衡。政府投资项目可以分为纯公益项目和准公益项目两大类。纯公益项目几乎没有经营收益。准公益性项目则介于纯公益与商业性之间，具有一定的社会公益性，同时具备一定的经营收益，但收益率低于正常的商业收益率。专项债定位于为准公益项目融资，依托政府信用，提供低利率、长周期的融资渠道。然而，在实践中，地方政府投资的项目大多属于纯公益性领域，缺乏或几乎没有收益，这些项目更适合通过一般债而非专项债进行融资。近年来，新增专项债额度显著高于一般债。笔者根据财政部公布的历年决算信息计算，自2016年以来，新增专项债限额累计达到23.45万亿元，而新增一般债限额仅为7.33万亿元。这种结构失衡导致实践中普遍存在“专项债一般化”现象，专项债被用作一般用途，对应的项目收益不实。这恰恰表明这些政府投资项目并不适合通过专项债融资。即使部分项目存在微薄收益，政府也应通过自有财力提供大比例的资本金，少量资金使用专项债。然而，由于地方财力有限，一般债额度又远不能满足建设需求，地方政府不得不将专项债用于缺乏收益的项目。

近年来，由于债券限额规模难以满足地方建设需要，地方基建项目仍然大量通过城投公司或融资平台进行融资。由于一般债额度较低，而专项债又大量用于无收益项目，很多真正的准公益项目只能交由城投公司投资。 城投公司承担了本应由政府专项债融资的项目。这些 项目收益率整体偏低，而城投公司通过市场化渠道融资，债务成本较高，导致项目收益无法覆盖成本，最终债务往往需要地方政府兜底。这加剧了地方隐性债务风险。同时， 城投公司的市场化融资通常期限较短，平均仅3年左右，而基建项目的收益回收周期往往很长（多在20年以上），导致期限错配严重，需要不断进行债务接续，存在较高的流动性风险。

第三，地区限额分配不够合理。尽管专项债限额分配应遵循正向激励原则，向财力强、风险低的地区倾斜，但笔者的数据测算显示，2016年以来累计新增显性债占GDP的比例，西部地区、东中部地区分别为26.6%和19.9%；人均新增显性债限额，西部地区、东中部地区分别为18789元和17854元。这一分配机制反而存在一定负向激励（数据来源：财政部网站）。

这一现象的产生主要源于两方面原因。 其一，债务限额分配公式中纳入的地方财力指标，不仅包括地方自有财力，而且包括转移支付资金。西部地区虽然自有财力较弱，但获得的转移支付资金较多。然而，转移支付一般用于保民生和保基本运转，几乎没有空间用于债务偿还。地方还债应该主要依靠自有财力。 其二，债务限额分配除考虑各地区财力外，还综合了其他因素，如承担国家重大项目情况以及基本公共服务保障程度，这些都导致分配结果偏离正向激励的初衷。

数据测算进一步显示，正向激励原则的缺失不仅体现在中央对各省的债务限额分配中，而且普遍存在于各省对市县的分配机制中。以贵州省为例，该省明确提出债务限额向黔东南州等财力薄弱、债务率较高的州（市）倾斜，旨在帮助这些州（市）化解债务风险。这种分配方式虽能在短期内缓解地方财政压力，但从长期来看，可能助长道德风险，不利于债务风险的防范与化解。

第四，市县级政府自主权不足，市场约束机制缺位。开展项目“自审自发”试点后，中央层面不再对试点省份的专项债项目进行审核，改由省级政府自行审核。然而，市县级政府在项目申报过程中仍需准备大量材料并提交省级政府审核，决策链条依然较长。因此，需要省级政府进行配套改革。省级政府在审核市级项目时，应进一步简化审核流程，精简文书材料，提升审批效率。

现行专项债管理体制下，市县级政府的自主权仍然不足。这不仅体现在项目审核权上，更突出表现在缺乏自主发行权和上级严格限额管理两个方面。目前实施的“省级代发代还、市县实际使用”模式，造成不同层级政府信用混同。省级政府将各地市和项目打包发行并统一偿还，使得金融市场无法对省内不同市县的债务偿还能力进行差异化定价，难以通过市场机制对市县级政府的举债行为形成有效约束。在成熟的地方政府债券市场中，债券发行价格能精准体现各地政府违约风险的差异，即高信用风险区域的政府融资成本相对更高，这一机制对其债务扩张需求形成了有效制约。诸如美国、德国等国家，其发达的地方政府债券市场通过市场价格信号，及时呈现并反馈不同地方政府的举债风险，从而强化了市场约束机制的作用。2015年以来，中央政府多次提出，要“促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异”“根据政府债务实际风险水平，合理形成市场化的信用利差”“促进形成市场化融资约束机制”。但是，当前地方政府债券利率仅比国债的发行利率平均高出20BP~30BP，不同地区间的发行利率高度趋同，市场约束机制远未形成（见图3。数据来源：Wind数据库。发行利差为地方政府债券发行利率与当年同期限国债利率之差）。

正是由于缺乏市场化的约束机制，现行体制只能依赖自上而下严格的逐级债务限额管理制度，中央对各省实施限额，省再对各市实施限额，而且额度标准总体较低，各地实际余额几乎贴近限额，难以满足地方建设的实际需要。

图3 2015~2022年地方政府债券发行利差

第五，地方人大对债务的监督力度较弱。加强地方人大对政府举债的监督，是防范化解地方政府债务风险的关键制度保障。2021年6月，中共中央办公厅印发《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，明确要求各级人大强化对政府债务的审查监督职能。党的二十届三中全会进一步强调，要强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。 然而，当前地方人大的监督机制仍不健全，主要局限于对债务限额和余额的监督，而对具体投资项目的举债监督力度不足。有效实施地方人大对债务监督的前提是确保债务信息公开透明。但目前地方政府的预决算公开内容仅限于地区债务余额和限额，具体投资项目的收益、负债及资金流向尚未纳入公开范围。

第六，土地增值收益归属不明确。专项债支持的准公益性基建项目，项目自身经营收益率普遍较低。值得注意的是，项目建设往往能够带动周边土地价值提升，形成重要的外部性收益。然而，现行政策对专项债收益中土地增值部分的核算机制尚未作出明确规定。在实际操作中，部分省份将土地出让收入占项目总收益比重较高的项目直接认定为不合格，这一做法导致许多专项债项目在申报时不得不规避土地增值收益，转而过度包装项目自身财务收益。这种操作模式实质上掩盖了项目的真实收益结构，很多项目最终仍主要依赖政府的土地出让收入来偿还。

04

进一步优化地方专项债管理制度的建议

针对上述问题，本文建议从5个方面进一步优化专项债管理机制。

第一，科学设定一般债与专项债的比例，大幅提高一般债占比。在当前宏观经济和地方财政环境下，建议小幅提高专项债限额而大幅提高一般债限额。大幅度提高一般债比例，有助于实现一般债、专项债和城投债各归其位，即一般债、专项债、城投债分别用于纯公益、准公益和商业性项目融资。尽管大幅度提升一般债限额会显著提高一般公共预算的赤字率，但此举对于提高债务资金使用效率、推动经济更快回稳向好是必要的。

通过提升地方债务总限额，使地方政府能够根据当期经济社会发展的需要在限额内灵活举债，以低成本、长期限的显性债务替代高成本、短期限的隐性债务，也有助于防范地方新增隐债风险。事实上，推动城投公司实现市场化转型，首要在于将其定位于投资具有正常商业收益的领域，而不是收益率低的准公益性领域。而通过提高法定政府债券规模，能够让城投公司不再承担原本应由政府财政投入经营的纯公益和准公益性项目，切实推动其市场化转型。

第二，科学分配地区限额，向基建投资收益明显的经济发达地区倾斜。专项债的功能定位应与转移支付明确区分。若以救急和区域均衡为目标，应主要通过转移支付予以支持。债务限额分配应严格贯彻正向激励的原则，向基建投资收益显著、经济发达、人口密集的地区倾斜，以提升资金使用效率，从长远角度防范化解债务风险。

建议修订《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，债务额度向财政实力强的地区倾斜，财政实力应该主要考虑地方自有财力，不应纳入转移支付收入。一般债和专项债限额都应该主要考虑地方一般公共预算收入，不应该考虑政府性基金收入，因为政府性基金收入主要来自土地出让，波动性较大，而且扣除土地征收成本后实际可用比例不高，不能精确反映地方财政实力的强弱。此外，地方承担“重大项目支出”的情况，不应该纳入新增限额分配考虑的因素当中。重大项目属于国家战略，其资金主要应通过中央特别国债筹措。同时，应要求各省优化省以下债务限额分配办法，全面贯彻正向激励的原则。

第三，试点市级政府自发自还债券，推动形成市场约束机制。建议将地方政府债券的发行权限下放至地级市政府，可在经济发达城市先行试点。尽管这一改革可能在短期内提高经济实力较弱地市的债券发行成本，但有助于破除各级政府之间的信用混同问题，确立市级政府的举债主体地位，硬化预算约束，从而建立起市场化的举债约束机制。随着市场约束机制的逐步完善，举债风险将在市场上得到充分揭示和有效控制，此时可逐步放宽上级对下级的债务限额管理，大幅提高债务限额，使地方建设资金需求能够通过合法债券形式得到充分满足。

在赋予市级政府更多举债自主权并适度提高债务额度上限的背景下，中央政府与省级政府的职责重心应从确保债券发行与兑付，转向对市级政府举债行为的动态监测、风险预警以及相关财政整顿治理。对于部分财政基础薄弱城市潜在的债券违约风险，中央及省级层面需提前制定具备可操作性的风险应对策略与财政整顿方案，将违约事件可能引发的经济金融系统性风险限制在最低水平，或化解于萌芽状态。

第四，强化地方人大对专项债的监督。地方人大除了对当地债务限额和余额进行监督外，应着重加强对投资规模较大的重大建设项目的监督，对每个项目的投资规模、资金来源及其构成进行重点审查。应推动专项债券逐笔项目的收益、负债及资金流向等信息的全生命周期公开。建议在现有的四本预算之外，增设债务与资本性支出预算，以全面展示政府投资项目和债务信息。值得注意的是，推进债务信息的公开透明，不仅有助于构建对地方政府财政支出和投资项目的监督机制，而且是向市场有效披露信息、形成市场约束的重要前提。通过上述组合式改革，最终推动形成上级行政约束、市场约束和人大监督相结合的地方债务管控机制。

第五，将土地增值收益合理纳入部分专项债项目收益测算中。对于具有显著土地增值效应的建设项目，特别是交通基础设施与土地开发一体化的项目，通过项目建设带动的土地增值收益可以实现项目整体收益平衡，应当实事求是地允许将土地增值收益合理纳入此类项目的收益测算当中。

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