古代就有分权而治的制度，从整体上设计似乎并没有什么大的缺陷，而一旦实行起来就会以失败告终。为什么会出现这种情况？

古代制度有权力制衡，并不像人们想象的那样简单。从秦始皇开始，就有行政、监察和兵权的各自独立与相互牵制。丞相，太尉，御史大夫，三足鼎立。看似分权了，实际上权力已经过分集中到某些人手中，而且是专治体制的一种安排，没有涉及对皇权的制约。虽然春秋战国时期有孔孟思想的流行，儒生要劝君主讲求仁义，用仁义来治理天下，已经有一定的进步思想，起码让仁义超越了权力系统，但没有任何一个君主采纳他们的意见。虽然后代有了儒家的学说统治天下，但这样的学说已经不是纯粹的孔孟学说，而是经过统治阶级改造之后形成的一种有利于统治的学说，剔除了民主主义思想，强化的是“君君臣臣父父子子”那一套等级制度，最终要让老百姓认命，而不会分权而治，更不会给于老百姓话语权。魏晋实行三省六部制，实际上已经从制度上开始分权而治。中书省草诏，门下省审核，尚书省执行，这一制度到了隋唐得到了进一步巩固。三省长官同为宰相，最高行政首脑被一分为三。到了明代，朱元璋打了天下，继承了蒙古人留下的行省制度，担心如此大区域的地方长官尾大不掉，就改掉元代的中书省体制，变为三司并立，主管民政、财政的布政史司，主管行政和监察的按察使司和主管兵政的都指挥使司。三司平级，各不相属。不仅事权分割而交叉，而且还在制度安排上鼓励各司长官互相纠弹，以收相互制约、相互监督之效。

制度层面的设计总是好的，但真正实行起来就没有那么理想。秦始皇时期的权力分割是专制制度的一种设计，最终权力集中到少数人手中，皇权不受限制。而到了魏晋时期，虽然实现了分权而制，但权力集中在门阀士族手中，他们平时互相勾结，最终权力仍然集中在少数人手中。到了明朝，虽然三司相互牵制，也可以相互监督，但彼此闹翻的时候就会挟私报复，更多的情况是有捞好处的时候彼此心照不宣，相互勾结；有难办事务的时候，互相推诿，用脚说话，踢皮球。行政分权的结果不仅没有造成行政效率的提高，反而造成了极低的行政效率，而且地方官营私舞弊的现象随处可见。到了清代，集权的制度再次出现，甚至回到了老路上，并不能实现真正的分权而治。只要有权力，统治阶级就会抓在手里，不会让老百姓获得权力。即便有了所谓的民主思想，统治阶级也不会接受，倘若真的不能控制民主思想的发展，就要改变民主制度，用代议制民主取代真正的民主，或者用宪政民主来取代真正的民主，也就是统治阶级操控下的民主，代替真正的民主，不让人民真正当家作主。

统治阶级会强调人民的概念，认为人民是最伟大的，但人民只是一个群体概念，人民的个体却没有话语权，而统治阶级的官员可以代替人员说话，就等于成了人民的代表，最终权力在握，再也不肯撒手。古代的官员一旦掌握权力，就会互相勾结，不但结成巩固的利益共同体，而且会搞利益输送，会共同谋取更大的利益。官场运作的通行证是银子，而关系只是建立在银子之上的。官员要想尽各种办法搜刮银子，送给上级之后就可以升更大的官，搜刮更多的银子，甚至能够做到朝廷大员。各级官员层层加税，已经成了事实，而皇帝无法清除这种现象，最终皇帝和官员形成巩固的利益共同体，共同压榨农民，而且要保证绝大多数的人成为农民。如此一来，古代的行政分权制度只是在统治阶级内部的分权，而不会把权力分给劳动人民，更不会让人民来监督。并不是古代没有产生资本主义萌芽，也不是人民不想迫切改变自身的处境，而是权力始终掌握在统治阶级手中，统治阶级的皇帝和官员不想改变现状，也不想引入西方的民主思想，于是就有了明清时期的闭关锁国政策，有了关起门来我伟大的思想，最终做起了天朝上国的美梦。

中国古代的官僚派系纷纭，他们对于官场的总体利益一向都是非常清楚的。虽然他们姓氏各异，帮派不同，但都属于上流社会，没有官就谈不上绅，没有做官得到的利益就构不成上流社会。不管社会怎样变化，上流社会始终保持了一定的稳定性，而且在制度运作过程中始终掌握权力，即便实现了一定程度上的分权而制，也仍然只是统治阶级内部的分权，而不是把权力分给劳动人民。在一个大一统的国家内部，权力系统始终掌握着优质资源，不肯分给劳动人民，越是这样，中央政府越要严格控制地方势力，而地方政府又容易造成行政效率低下的问题，很容易产生腐败。在农耕文明的社会，不讲效率是正常的，只要维持现状就可以保证统治阶级源源不断地从民间赚取钱粮。老百姓接受了愚民的封建礼教思想，也接受了封建迷信思想，认为自己受压榨、受剥削是命运所致，只有吃不上喝不上的时候，才会想到反抗，而这个时候已经被剥削得一干二净了，不但没有粮食可以吃，而且没有任何话语权，即便被杀掉，也只能自认倒霉。官员借助剿匪的机会杀良冒功，肆意欺压老百姓，掠夺民间财富，本身就具有了一定的正当性，其实就是背靠权力系统来完成的，却不会受到皇帝的制裁，或者说连地方官都不知道怎么回事，即便知道，也不会制裁他们，而是睁一只眼闭一只眼就过去了，毕竟权力掌握在他们手中。

古代行政分权制度是有的，但这种分权只是统治阶级内部的分权，和老百姓没什么关系，也不会真正形成相互制约的关系，而是形成了沆瀣一气的关系，形成了互相争斗，最终统一于利益共同体的关系，至于老百姓的监督权以及话语权，早就被统治阶级漠视了，当然也就没有了。