扫码文末“投小圈” 加入行业交流群

文章来源：景业咨询

NEWS

导读：

2025 年中央提出的新型政策性金融工具与运行十年的专项债在多方面存在区别又能协同发力。新型工具由三家政策性银行运作，资金来源灵活，市场化运作且政府不兜底；专项债由地方政府发行，资金来自债券市场，属政府 “明债”。新型工具聚焦项目前端补资本金，专项债主攻项目后端建设。

新型政策性金融工具与专项债并非孤立运作，而是通过资本金补充、领域协同、融资创新三大路径形成“1+1>2”的合力，新型工具可直接注资或贴息降低专项债项目资本金压力；两者在支持领域互补，专项债侧重基建民生，新型工具补强科创等短板；通过 PSL 资金传导、债券市场协同实现融资模式创新。

两者协同申报时，需确保政策合规，规避负面清单，明确资金用途；控制资本金比例，规范 “股贷结合”；筛选项目除专项债收益要求外，要考量新型工具撬动的综合收益，优先 “两重” 及政策重叠领域；试点地区利用 “自审自发” 提效，非试点走绿色通道；进行全周期风险管控，明确新型工具股权退出路径；编制申报材料突出协同逻辑与合规证明。新型政策性金融工具与专项债形成政策 “组合拳”，共同助力实体经济与高质量发展 。

01

核心区别：两种工具各有“分工”

新型政策性金融工具与专项债虽同为支持项目建设的重要资金来源，但在实施主体、资金性质、风险承担等方面存在本质区别，这些差异决定了它们在经济调控中扮演的不同角色。

1.实施主体与资金来源

新型政策性金融工具：由国家开发银行、农业发展银行、进出口银行这三家银行负责运作，完全按市场规则办事。钱的来源很灵活，包括银行发行的金融债券、央行的PSL（抵押补充贷款）资金，还有中央财政的利息补贴。2025年5月央行下调了PSL利率，意味着这类低成本资金可能会成为主力。更重要的是，政府不兜底、不担保，风险由市场说了算，不会增加地方政府的隐性债务。

专项债：是地方政府的“专属债券”，由省、自治区、直辖市政府发行，专门用于有收益的公益性项目。2025年规模已达4.4万亿元，钱全部来自债券市场，还款靠的是政府性基金（比如土地出让收入）或项目自身的专项收入，属于政府要背的“明债”。2024年改革后，北京、江苏等10个地区试点“自审自发”，省级政府自己就能批项目，不用再报国家部委，效率高了不少。

2. 运作原则与风险承担

新型政策性金融工具的核心特征是“市场化运作+风险隔离”。工具运作中，政府不进行信用兜底，地方政府无需出具还款承诺或承担兜底责任，风险由市场机制消化。例如，政策性银行通过自主评审项目成熟度与领域契合度决定投资，若项目收益不及预期，损失由银行按市场化原则处置，不形成政府隐性债务。

专项债则始终与政府财政紧密绑定。尽管2024年改革后建立了“多渠道偿还机制”（允许收益不足时通过财政补助、政府性基金弥补），但本质上仍依赖地方财政信用。从实践看，土地出让收入长期是专项债偿还的“主力”——2025年专项债规模达4.4万亿元，其还款能力与地方土地市场景气度直接相关。

3.功能定位：前期引导与后期建设的接力配合

新型政策性金融工具聚焦“项目前端”，核心功能是补充重大项目资本金、解决前期资金约束。例如，它可在专项债资金到位前先行注入资本金，待专项债发行后置换退出，破解“资本金到位不及时延误项目开工”的难题。2022年政策性开发性金融工具（新型工具的前身）曾通过7399亿元资金补充项目资本金，带动社会资本杠杆比例达1:10，展现出强大的前期引导能力。

专项债则主攻“项目后端”，用于有收益的公益性项目后期建设，实行“收益自平衡”机制——要求项目收益（如收费公路通行费、产业园租金）覆盖本息1.2倍以上。从投向看，其更倾向于偿债能力强、项目储备多的重点地区，与新型工具“定向支持债务压力大、基建任务重省份”的特点形成互补。

02

协同发力：1+1＞2的政策效应

新型政策性金融工具与专项债并非孤立运作，而是通过资本金补充、领域协同、融资创新三大路径形成“1+1>2”的合力，构建起“财政撬动金融、金融反哺财政”的良性循环。

1.资本金补充：破解项目启动瓶颈

专项债项目普遍要求自有资本金比例不低于20%，但部分地方因财政紧张难以达标。新型政策性金融工具通过两种方式破解这一约束：

一是直接注资资本金。参照2022年国开基础设施基金模式，新型工具可通过股权投资或借款补充资本金，且注资比例最高可达项目总资本金的50%。例如，某新兴产业园区需1亿元资本金，新型工具可注入5000万元，剩余部分由地方自筹，帮助项目快速满足专项债申报条件。

二是财政贴息降成本。中央财政对新型工具的贴息政策（如2022年贴息后融资成本仅1.2%），可显著降低项目综合负债压力。以一个总投资10亿元的专项债项目为例，若新型工具补充2亿元资本金（占比20%），按1.2%的成本计算，年利息仅240万元，远低于市场化融资5%以上的利率水平。

2. 领域协同：拓展政策覆盖边界

专项债擅长支持基建、民生工程，新型政策性金融工具则能补上科创、消费、外贸等领域的“短板”：

科技园区建设：专项债修厂房，新型工具给企业发研发贷款；

港口升级：专项债搞硬件改造，进出口银行给外贸企业贷流动资金；

国家重大战略项目（如“两重”建设）：前者补资本金，后者保建设，加速落地。

3. 融资模式创新：构建闭环生态

新型工具与专项债的协同，打破了财政与金融的壁垒，形成多层次融资闭环：

PSL资金传导是核心路径之一。央行通过PSL向政策性银行提供低成本资金，政策性银行再以“股贷结合”方式投入专项债项目，形成“央行→政策性银行→项目资本金→专项债放量”的链条。2025年PSL利率下调后，这一链条的资金成本进一步降低，预计可带动更多专项债项目落地。

债券市场协同则拓展了资金来源。一方面，支持科技型企业发行科创债，与专项债共同投资同一产业链（如专项债建设产业园、科创债支持企业研发）；另一方面，通过REITs盘活存量资产——政策性工具参与收购专项债形成的保障性住房、产业园等资产，再通过REITs市场化退出，回收资金可循环用于新项目，实现“投资-退出-再投资”的良性循环。

03

申报实操：合规与效率并重的关键要点

新型政策性金融工具与专项债的协同申报，需严守政策边界、优化操作流程，确保资金“用得对、用得好”。结合2025年最新政策，实操中需重点关注六大事项：

（一）政策合规性

两类工具的协同必须规避“负面清单”项目，包括完全无收益工程、楼堂馆所、主题公园、仿古城开发等。同时，资金用途需严格隔离：新型工具补充的资本金仅限“正面清单”行业（如数字经济、低空经济、机场智能化改造），专项债资金则不得用于经常性支出或债务利息偿还。

例如，某地级市计划建设文旅综合体，其中景区道路、游客中心等公益性设施可申请专项债，而配套的商业酒店建设则可由新型工具补充资本金，两者需在申报材料中明确划分资金用途，避免混同。

（二）资本金操作

专项债项目资本金比例需≥20%，新型工具注资不得超过总资本金的60%（如1亿元资本金中，新型工具最多注入6000万元），剩余部分需由地方政府或项目单位自筹，避免过度依赖政策性资金。

在“股贷结合”模式中，需明确股权投资与配套贷款的偿还优先级——通常贷款本息优先于股权退出，且需在协议中约定风险分担机制。例如，国开行为科技园区提供1亿元资本金搭桥贷款（股权性质）和5000万元配套贷款，需明确贷款本息优先从项目收益中偿还，股权退出则安排在项目稳定运营后。

（三）项目筛选

专项债项目需满足“收益覆盖本息1.2倍以上”的基础要求，而引入新型工具后，还需额外验证“综合收益”——包括项目自身收入与工具撬动的产业链收益。例如，某文旅项目除门票收入外，需测算新型工具支持的配套商业设施租赁收入，确保整体收益可覆盖两类资金成本。

此外，项目需优先选择“两重”领域（重大战略、重点安全）和政策重叠领域（如存量商品房收购、闲置土地盘活），2025年这类项目将享受申报绿色通道。

（四）流程优化

试点地区（北京、四川等10地）可利用“自审自发”机制，将协同项目优先纳入本地清单，跳过国家部委复审，缩短审批时间。对已获批的专项债续建项目，若引入新型工具补充资本金，可免于重新申报，经省级批准后直接发行，大幅提升效率。

非试点地区则可依托“在建项目绿色通道”，对符合条件的项目简化审核流程。例如，某高速公路续建项目需补充资本金，可凭原专项债批复文件及新型工具注资协议，直接向省级部门申请资金到位，无需重复提交项目可行性研究报告。

（五）风险管控：全周期监控与退出设计

两类资金需纳入同一监测平台（如财政部地方政府债务信息系统），禁止挪用至工资发放、房地产开发等领域。项目单位需建立“资产-收益”台账，按月披露经营性现金流，确保资金流向可追溯。

新型工具的股权资金需明确退出路径：通常要求5年内通过REITs、资产证券化或社会资本回购退出，并在方案中设立偿债备付金（一般不低于当年应付本息的1.5倍），应对收益不及预期风险。

（六）材料编制：突出协同逻辑与合规背书

申报材料需包含“一案两书”（实施方案、法律意见书、财务评估报告），并单设章节说明协同逻辑：包括资本金注入方式及占比、两类资金的收益隔离机制、风险缓释措施（如省级财政出具的合规性承诺函）。

法律意见书需明确资金用途合规性，财务评估报告则需分项测算两类资金的偿债覆盖率——例如，专项债部分需单独计算项目收益对其本息的覆盖倍数，新型工具部分则需评估股权退出可行性，避免资金混同导致的责任模糊。

从专项债到新型政策性金融工具，政策创新始终围绕“帮实体、稳增长”。这对“组合拳”一个打前期、一个保后期，一个补短板、一个强基础，正成为推动高质量发展的重要动力。看懂它们的协同逻辑，才能更好地借力政策东风。