内容提要

文章比较了准备金制度的优势与不足，梳理了主要经济体准备金制度的演进路径，认为存款准备金制度的数量型调控和流动性保障功能已逐步被其他货币政策工具所取代，而超额准备金利率则通过利率走廊下限行使了重要的价格型调控职能。文章结合我国金融深化与货币政策转型需求，探讨了未来我国存款准备金制度的发展方向。

一、研究背景

作为现代货币政策体系的核心工具之一，存款准备金制度通过规定商业银行按存款比例向中央银行缴存法定准备金，在保障金融体系流动性和维护金融稳定方面发挥着基础性作用。该制度兼具数量型与价格型调控双重属性：既可通过调整准备金率调节货币供应总量，也可通过准备金利率设置参与利率走廊机制建设。本文基于国际比较视角，系统梳理主要经济体准备金制度的演进路径，结合我国金融深化进程与货币政策转型需求，探讨该制度的改革方向。

二、准备金制度的优势和不足

（一）优势

存款准备金制度的优势体现在以下几个方面：

1. 有利于金融稳定。存款准备金制度最早主要为保障商业银行的支付清算能力，通过锁定一部分准备金，确保商业银行的偿付能力，避免陷入流动性风险。

2. 调节金融市场流动性。在金融市场流动性充裕或者不足时，可以通过调高/降低准备金率调节流动性总量水平，保持市场平稳。如2008年以前，我国为对冲外汇占款的增加，不断调高准备金率以吸纳市场冗余流动性。

3. 抑制通胀。在经济过热、物价飙升时，可以通过调高准备金率减少货币供应量以抑制通胀水平。

4. 抑制资本流入和汇率单边波动。可以通过对境外机构的分支机构实施差别准备金率抑制跨境资本流入。而在汇率出现单边波动时，还可以通过调整外汇风险准备金率进行逆周期调节。

（二）不足

存款准备金制度的不足主要有：

1. 影响过于剧烈。单次调整释放或者回收的流动性较多，容易引发金融机构过度反应进而引发市场流动性波动。

2. 央行向商业银行征收法定准备金并通常给予较低利率（低于平均生息资产收益率），相当于间接向商业银行课税，银行可能将准备金税负转嫁给客户，且同等条件下也不利于商业银行与非银机构及国际机构的竞争。

3. 金融创新导致货币乘数效应弱化。2015—2020年间我国M2/GDP弹性系数下降0.3，准备金率调整作为总量型政策工具，其效力递减。从2018年开始，我国也不再制定M2目标。

4. 存款准备金制度的功能已经弱化。一是金融稳定功能已经无需依靠存款准备金工具实现，巴塞尔协议Ⅲ提出了更为严格的资本充足率要求和LCR、NSFR等流动性指标，而很多国家也建立了MPA宏观审慎体系和存款保险制度。二是很多国家已经建立了一整套货币政策工具箱，可以通过公开市场操作等多种工具调节市场流动性，而不依赖于存款准备金工具。

三、主要国家存款准备金制度历史演进和现状

（一）美国

上世纪80年代以前，美联储实行货币数量目标制，将准备金制度作为货币供应量调控的手段，要求所有存款机构缴纳准备金。80年代以后，因金融创新使货币供应量与经济活动关联性下降，美联储更多依赖公开市场操作和贴现窗口，且随着银行与非银之间的竞争加剧，只要求银行缴准会降低银行的竞争力，准备金率开始持续下调。

2008年因金融危机实施量化宽松政策后，美国银行体系准备金规模突破3万亿美元，传统数量调控失效。美联储建立充足准备金操作框架，并开始给准备金支付利息，其核心是通过维持银行体系内充足的准备金水平，直接调控短期市场利率，从而实现货币政策目标。具体而言，美联储以联邦基金利率区间作为操作目标，存款准备金利率（IOR）处于目标利率区间内，而再贴现利率、隔夜回购利率（ON RRP）分别构成市场利率上限和下限，这种价格型调控机制的确立使得存款准备金率工具逐渐退出政策舞台，并最终于2020年3月完成历史性退出。目前美联储货币政策主要通过利率走廊和公开市场操作实现。

（二）英国

20世纪70年代，英央行在引入货币数量目标制后实行强制的法定准备金制度，同时维持法定准备金率（12.5%）长期不变。但是英央行一直不重视调整法定准备金和基础货币等数量操作，传统上较多采用常备融资便利和公开市场业务调节市场利率和货币需求。80年代为减轻准备金税负并加强伦敦国际金融中心的竞争力，英央行在转向通胀目标制的同时在全球率先实行了零准备金制度，随后加拿大、澳大利亚等国家跟随。2006年英央行采取自愿准备金制度，通过与金融机构协议一定数额的自愿准备金账户，对协议数量的准备金按政策利率水平支付利息，并对超过协议的部分按照利率走廊上下限予以惩罚与补偿，强化政策利率效果。

（三）欧央行和日本

与美国、英国不同的是，欧央行和日本央行并未直接取消准备金制度，而是执行不超过1%的法定准备金率且长期维持稳定，重点仍通过利率工具实现货币政策目标。其中，欧央行征收1%的法定准备金率，并按照再融资操作（MRO，类似我国公开市场质押式回购OMO）平均利率支付法定准备金利息，以避免机构因存放准备金而亏损，同时对超额准备金支付超额准备金利率（利率走廊下限）。日本的法定准备金率为0.8%，目前日本央行按照0.5%（政策利率）的利率支付法定准备金利息，超额准备金利率为0。

（四）新兴经济体

新兴经济体因其金融市场发育程度有限，且金融机构的利率敏感性较低，以利率为主的价格型货币政策很难有效实现物价稳定和充分就业等最终目标。同时，新兴经济体的汇率和跨境资本流动也容易发生较大波动，因此，法定准备金制度被广泛应用于稳定金融市场和逆周期调节的宏观审慎政策实践中。巴西通过采用动态准备金率（21%±3%）并配合使用资本流动税，成功抑制了2015年货币危机期间的资本外逃。印度通过实施“增量准备金要求”，对增量存款实施差别化管理，在2023年有效吸收过剩流动性1.2万亿卢比。

基于上述分析，目前多数发达国家都已经退出了存款准备金工具使用或只将其作为辅助工具，其总量调控职能已经弱化，更多地是行使价格调控职能，如将准备金利率嵌入到政策利率目标区间或者作为利率走廊的下限。而新兴经济体因其金融市场欠发达、跨境资本波动大，仍然坚持法定准备金数量型调控与宏观审慎政策相结合的逆周期调节方式。

表1 全球主要国家准备金制度执行情况

资料来源：世界各国央行官网

四、我国存款准备金制度现状

与其他新兴国家一致，目前我国仍坚持执行准备金制度。我国的准备金制度发挥了调节货币供应量的总量政策作用，同时差别准备金制度也是重要的宏观审慎政策和结构性货币政策工具，但是准备金利率尚未成为价格调控体系中的重要一环。

（一）在总量调控中的作用

2003—2011年，我国通过提高法定准备金率来对冲外汇占款增长，维护流动性总量稳定。2011年至今，经济增速放缓后，我国通过降准来释放流动性，准备金充当了基础货币投放渠道，目前金融机构的平均存款准备金率大约在6.2%左右，已经处于历史最低水平。

（二）在结构调控中的作用

央行于2011年正式引入差别准备金动态调整机制，区别于传统“一刀切”的存款准备金率调整，差别准备金制度通过动态调整不同金融机构的准备金要求，实现逆周期调节和针对特定行业、机构的结构性精准调控。2016年，差别准备金考核被纳入宏观审慎评估体系（MPA）。在MPA考核中，按现行法定准备金利率+/-10%分别对A档、C档机构实行奖惩。2019年，央行正式构建“三档两优”准备金率新框架，即将金融机构的法定准备金率分为低、中、高三个档位（按照规模和系统重要性进行划分）。此外，为调节汇率和跨境资本流动，央行还设置了外汇远期售汇风险准备金率、跨境人民币业务准备金率等。

（三）存款准备金利率的调整

相比发达国家把存款准备金利率作为利率走廊的一部分并跟随政策利率调整，我国准备金利率调整频次较低，近20年来只调整过3次。2003年以前，法定和超额准备金利率都是1.89%，2003年超额准备金利率降至0.99%，2008年法定准备金利率和超额备付金利率分别降至1.62%和0.72%，2020年超额备付金利率再度下调到0.35%。目前法定准备金利率已经高于7天OMO政策利率（1.4%），银行缴准不再是变相课税，而是息差下行压力下对商业银行的补贴。而超额备付金利率较低，主要是为鼓励商业银行将流动性投放到实体经济中，同时超额备付金利率也构成了利率走廊的下限，但是这一下限较低，对利率的引导作用有限。

五、我国存款准备金制度未来可能的发展方向

（一）我国整体上已经具备取消存款准备金制度作为数量型调控政策的条件，但为保障日常支付清算需要，还需要保留较低比例的法定准备金

1. 目前存款准备金制度的金融稳定及数量调控职能可以被其他工具替代。一是随着存款保险制度以及MPA宏观审慎评估框架的建立、巴塞尔Ⅲ流动性覆盖率（LCR）和净稳定资金比率（NSFR）的实施，传统准备金制度的流动性保障功能逐渐弱化。二是当前我国存款准备金率已经处于历史最低水平，贸易保护主义升温背景下，也难以再现外汇储备大量流入的情况，因此后续需要提高准备金率以对冲冗余流动性的可能性较小。三是目前央行公开市场操作品种也日益增多，包括短期的公开市场质押式回购（OMO）、中期的买断式回购和长期的中期借贷便利（MLF），这些都可以替代准备金作为基础货币的投放渠道，且调节的灵活性要高于法定准备金。四是在取代准备金制度的结构性功能方面，也开发了支持不同领域贷款投放的再贷款工具，而MPA评估体系中也明确了对跨境资本流动的管控。

2. 央行也在不断推进实施以利率调整为核心的价格型调控政策。我国已于2015年基本放开存贷款利率浮动限制，2024年确立了以7天OMO利率为核心的政策利率调控体系，其他货币政策工具则通过美式招标的方式由商业银行进行定价，以提升商业银行的利率敏感性和定价能力。以上措施为实施以利率调整为核心的价格型调控政策做好了准备。因此，目前不管是外部宏观经济环境还是央行的政策引导，都已经具备了弱化准备金制度作为数量型调控政策的条件。

3. 建议仍保留一定的法定存款准备金率以满足日常支付清算需求。发达国家因其量化宽松政策导致超额备付金总体水平较高（约占总存款的10%左右），相比之下，我国超额备付金率只有1.5%左右，若将法定准备金率降至0，可能会影响日常的支付清算。因此，仍需要保留一定规模的法定准备金以保障日常的支付清算需要。2024年我国主要支付系统的单边付款日均清算金额约为18万亿元，按照280万亿元的一般存款基数测算，法定和超额准备金率最多需要保留6.5%，即法定准备金率降至5%左右可以覆盖最极端情况发生（商业银行先支付所有付款再进行收款），后续若放开清算账户日间透支功能，法定准备金率可进一步降至0。

（二）在价格型调控政策中，准备金利率可以进一步优化，通过构建利率走廊在利率调控体系中发挥关键作用

1. 我国现行利率走廊区间较大，难以有效发挥利率引导作用。大多数发达经济体通常将超额准备金利率作为利率走廊的下限，具有惩罚性质的诸如再贴现利率等作为利率走廊的上限，法定准备金利率则接近政策利率位于利率走廊的中间位置，走廊宽度约为40～75bp。与发达国家类似，我国利率走廊区间下限为超额准备金利率（0.35%），上限为常备借贷便利（SLF）利率（2.0%），走廊宽度（165bp）远大于发达国家的整体水平，且超额备付金利率（0.35%）与其他工具利率、市场利率相距甚远，也很难起到引导利率预期的作用。

表2 主要国家利率走廊及准备金利率情况表

资料来源：各国央行官方网站

2. 建议优化利率走廊区间设置，一方面将临时正/逆回购纳入考虑，另一方面调高超额准备金利率，缩窄利率走廊区间。2024年，央行设置了隔夜临时回购利率，分别比7天OMO利率高50bp、低20bp（1.20%～1.90%），宽度收窄为70bp，有机构将其视作新的利率走廊区间，但是该工具使用频率不高，且央行也尚未明确该区间为新的利率走廊。鉴于此，建议将以上两个区间结合，明确制定新的利率走廊区间，如仍将SLF利率（2.0%）作为上限，同时将超额备付金利率提高至“7天OMO利率-20bp”（至1.2%）并将其作为下限，法定准备金利率则位于利率走廊区间中央（约为1.6%）。后续超额准备金和法定准备金利率跟随政策利率调整，以强化政策利率的引导作用。

表3 准备金利率优化路径

资料来源：各国央行官方网站

作者：钱园园，交通银行金融市场部