2025年2月7日，澳大利亚战略政策研究所(ASPI)发布《美国印太政策的未来》(The future of US Indo-Pacific policy)报告，报告讨论了未来几年美国在印太地区可能采取的政策路径及其影响。启元洞见编译报告主要内容，旨在为读者了解美国未来印太战略可能走向提供参考。

一、引言

未来四年美国在印度洋-太平洋地区的政策会如何变化？预计2025年美国将产生新一届政府和国会，澳大利亚战略政策研究所海外分支机构ASPI USA于2024年10月中旬举行了一次“多样化未来分析”（alternative futures analysis）活动，探讨美国政策的驱动因素，以及这些因素在2028年11月之前可能发生的变化。七位印太专家参加了此次研讨会，他们讨论了未来四年可能决定美国政策的一系列因素，并评估了关键因素如何推动不同的结果。与会者设想了一系列可能出现的情景，反映了不同的政治、经济、社会、技术和环境变量。

与会者认为，影响美国未来四年角色的两个关键驱动因素是华盛顿对特定国家在印度洋-太平洋地区实力的看法，以及美国对该地区的关注程度。前者是决定华盛顿威胁感的关键因素，后者是决定华盛顿持续参与该地区事务能力的关键因素。该报告设想了四种可能的情况：跟随美国、和平支点、后发制人、无力兼顾多重事务。

二、构建情景

该报告分三个阶段构建情景。首先，与会者确定了未来四年可能决定美国在印度洋-太平洋地区角色的150多个因素，并对其进行了排序。其次，他们根据不确定程度和重要程度选择了两个主要因素，作为美国角色和轨迹的关键驱动因素，创建了一个2x2矩阵。第三，参与者和澳大利亚战略政策研究所美国分部的分析师起草了叙述，以捕捉每种情景的要点。利用这种情景构建技术，该报告确定了广泛的变量，包括国内和国际政治、机构竞争、精英之间的角逐、公众动员、海外事件的影响以及美国盟友和对手的政策和行动。

与会者使用简单的偏好汇总法对各种因素进行了定义、分类和排序，以确定关键的不确定性。报告的目标是区分那些看似不可避免或已确定、不太可能在任何战略情境下发生重大变化的因素，与那些最可能影响或显著改变美国在印度洋-太平洋地区角色和发展方向的关键因素。报告用两个标准来衡量这些因素：结果的确定性，以及该因素对决定美国政策和实践的重要性。在头脑风暴会议上，与会专家讨论了关键因素，并选择了两个主要变量来推动报告的情景假设：华盛顿对特定国家在印度洋-太平洋地区实力的看法，以及美国分散对该地区关注的程度。研讨会期间，与会者通过填充2x2矩阵（如下图）勾勒出了四种情景。

三、情景

（一）情景一

1. 跟随美国

美国将其经济、军事和外交资源用于对抗特定国家。美国的严苛关税制度针对的是美国的对手，但也为美国在印度洋-太平洋地区的盟友和亲密合作伙伴留有余地。美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）和美国的其他亲密盟友继续对特定国家和其他相关国家实施严格的、有针对性的出口管制限制。通过加强和发展与主要地区国家的双边合作关系，以及培育小型多边合作关系，美国终于兑现其长期承诺，加大对印太地区的战略投入。美国国会两党都支持遏制特定国家，强调美国资源有限，美国必须集中力量应对，而不能分散精力到其他可能削弱其实力的事务上。美国对地区问题的日益关注导致其在多边交往中的安全优势更加强硬。

2. 通往2028年的道路

从2025年开始，美国政府和国会都成功地限制和减少了美国在其他地区多重冲突中的参与，部分原因是两党就优先考虑印度洋-太平洋地区作为主要对外战场的必要性达成了共识。

美国与印太地区盟国和伙伴进行接触；在与韩国和日本以及日本和菲律宾的三边关系中增加了安全方面的内容；巩固了“四方安全对话”（QUAD）和“AUKUS”。在AUKUS第二支柱安排的基础上，华盛顿通过有针对性的外国直接投资，寻求在美国的印太盟国中建立共同的国防工业基地，同时吸引盟国投资美国的关键产业，如钢铁生产、民用和军用造船业。这种经济和外交策略有助于重振美国海军和海军陆战队（到2028年，或将大部分海外行动转移到印太地区）。

从2025年起，美国对其主要贸易伙伴实施了严厉的关税管制，并加强了针对于对手国家的出口管制。然而，到2026年，美国或将取消对其盟国和合作伙伴的关税。在政府补贴的鼓励下，美国工业增加了在美国和盟国的投资，推动了制造业和研发的提升。

美国加大了对该地区非盟国的外交努力，在太平洋岛国设立了新的外交机构，在整个地区恢复了和平，调整了美国海岸警卫队的方向，使其面向印度洋-太平洋行动，并在东南亚各地建立了美国研究中心。此外，美国还在多所大学开设了印太英才中心。

（二）情景二

1. 和平支点

到2028年，世界相对和平。乌克兰和中东地区对美国资源的需求减少，使美国得以完成其长期承诺的向印度洋-太平洋地区的转移，增加外交和军事接触，以保持对特定国家的领先优势。美国的经济政策继续向其盟国和伙伴倾斜。随着美国及其地区盟国向小型和双边努力倾斜，QUAD的影响力也在增加。军事力量的平衡似乎已稳定下来，有利于美国。2024年后，在盟国和合作伙伴的支持下，美国持续的关税和出口管制进一步阻碍了特定国家的经济增长。人们默认美国将在经济事务上发挥主导作用，大多数国家支持美国的优先事项。

2. 通往2028年的道路

从2024年起，美国大力推动欧洲、中东的部分地区达成和平协议。这使得美国能够减少在这些地区的足迹，增加对印度洋-太平洋地区的关注、精力和投资。

美国深化了与韩国和日本以及与日本和菲律宾的三边安全关系，并进一步推进了在“QUAD”和“AUKUS”中的合作活动。

美国战略性地利用其经济国策，降低了对盟国和合作伙伴的关税，并重组了其工业和发展政策，以支持美国和盟国的海外公司。

（三）情景三

1. 后发制人

外交政策与“文化战争”问题一样，在美国各政党内部和政党之间备受争议。美国正在利用经济和贸易政策来实现国内产业扩张，并以牺牲某些外交关系为代价，强制推行美国的政治优先事项。

2. 通往2028年的道路

更加关注国内事务和全面削减预算限制了美国在国际事务中作为。削减政府开支的行动与美国军队现代化和扩张的努力背道而驰。

美国的盟国和合作伙伴复制了许多针对特定国家的出口管制措施，美国提高关税最初增加了美国政府的收入和国内产业投资，但长期来看却降低了国内生产率，加剧了通货膨胀。

公众对政府官员和官僚的不满上升，官僚预算大幅削减，导致国务院和美国国际开发署人员外流，使本已稀缺的资源更加捉襟见肘，降低了美国的发展成效。

2025年，俄罗斯针对多个北约国家的活动急剧增加。欧洲北约国家面临联盟结构的分裂，并日益意识到美国贡献的局限性。与此同时，中东局势愈发紧张。美国在欧洲的外交策略缺乏稳定性，削弱了盟国间的协作，导致成本上升、效率降低。

（四）情景四

1. 无力兼顾多重事务

到2028年，美国深陷印太地区以外的长期冲突。乌克兰危机等仍在继续。部分对手国家之间的协调不断加强，分散了美国的力量，损害了美国在全球的威望和影响力。美国对其主要贸易伙伴持续征收高额关税，削弱了人们对美国的信任。美国的印太政策被海外事务所困扰，缺乏持续参与的意愿，因此是临时性的、缺乏战略的。美国的地区盟国面对一个基本不存在的盟友，一直在努力从经济、军事和外交上填补空白。由于各国都在追求更双边、更易于管理的接触，美国对国内问题的优先考虑限制了与其合作伙伴之间的经济合作。美国的盟国和伙伴加强了相互之间以及与特定国家的经济协调，不再关注美国的参与。美国试图让其他国家选择美国而非特定国家的努力难以令人信服。

2. 通往2028年的道路

在美国影响力减弱、盟友关系紧张的情况下，特定国家成为印太地区的主导力量。这一趋势反映出美国内部的分裂、经济利益至上以及全球战略分散的综合影响。最终，特定国家在美国的有限阻力下实现了长期战略目标。美国公众在几十年的“永远的战争”中疲惫不堪、2024年大选的激烈，以及新政府专注于实现其国内议程，这些因素结合在一起，导致尤其是在印度洋-太平洋地区国际参与的政治空间缩小。

美国政府全面削减开支的企图引发了关于国防开支优先事项的争论。这些政治争论减缓了专门用于印度-太平洋支点的资金分配，造船和武器制造计划面临持续拖延。

美国对其贸易伙伴实施全面经济控制，引发了多方面的贸易争端。受美国退出贸易协定影响的跨国公司对美国政府提起了法律诉讼。

日本、澳大利亚和韩国开始质疑美国的可靠性。面对美国持续不断的关税和战略分心，公众舆论越来越质疑与美国关系的价值。传统上受美国核保护的日本和韩国开始讨论发展自己的先进防御系统，包括核计划。

澳大利亚认为美国的参与有限，因此探索与日本、印度等国以及部分东盟成员国开展更深层次的防务合作。东盟国家越来越多地接受了特定国家在海域的实际权威，并倾向于与特定国家而非美国开展安全合作。

美国缩减了在印度洋-太平洋地区的联合军事演习，同时呼吁地区盟国增加国防开支份额，以抵消预算限制以及在欧洲和中东地区部署的增加。地区盟国正变得更加独立自主，或进一步认同特定国家的地区安全战略。

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