中共中央办公厅、国务院办公厅10月9日公布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，这是中央面向公共数据开发利用的首个顶层设计文件。就在前一天，10月8日，《广东省数据条例（草案征求意见稿）》公开并广泛征求意见。南都大数据研究院梳理广东省数据条例草案发现，广东在数据权益登记、算力资源供给、数据资产化创新等方面较其他省份数据条例有所创新，并显示出条文表述细分务实，注重数据实践应用与效果评估，讲究实操性、具备较强指导性等特点。

名称含“数据条例”地方性法规主要章节对比，多数提及数据权益、数据资源、数据安全、法律责任等（并非按原有顺序排列）。

全国至少10省份已公布数据条例

2020年4月9日，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式公布，这是中央层面第一份关于要素市场化配置的文件，首次将“数据”纳入生产要素，标志着数据作为生产要素从投入阶段发展到产出、分配阶段。2022年12月19日中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），数据要素市场化建设步伐明显提速。

南都大数据研究院梳理发现，无论是国内首部省级人大制定的数据条例《上海市数据条例》，还是全国第一个市级层面的数据条例《厦门经济特区数据条例》，都是基于数据上升为新型生产要素。截至目前，上海、重庆、浙江、四川、陕西、吉林等省份已发布并实施省级“数据条例”，其中浙江专门聚焦公共数据为主题。此外，新疆、湖南、甘肃，以及近期的广东，今年来陆续公布“数据条例草案征求意见稿”。对比这些省级层面数据条例，立法目的归结在“加强数据资源管理”“规范数据处理”“保护自然人、法人和非法人组织与数据相关的合法权益”“促进数据依法有序流通和应用”“保障数据安全”等方面。

在华南师范大学特聘研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕看来，一些较早发布的数据条例更多强调数据管理、数据安全、数据共享等议题，是数据市场1.0时代公共数据开放共享经验的积累。随着“数据二十条”出台，数据要素市场化配置改革加快推进，目前的广东省数据条例草案是“数据二十条”之后一个重要版本，已经进入到数据市场2.0阶段，或将是地方数据立法第二阶段高潮，数据交易、公共数据授权运营等具体到制度层面，数字空间、数据空间、块数据等具体条文凸显条例的务实性，也是数据要素市场化改革从方向探索深化进入制度构建阶段的体现。

广东省数据条例草案征求意见稿纳入的近年一些新探索新提法。

明确建立安全公益数据运营平台

马颜昕表示，广东省数据条例草案很多内容，与今年印发的广东版“数据二十条”（《关于构建数据基础制度推进数据要素市场高质量发展的实施意见》）是相互匹配的。与部分已出台的省级数据条例相比，广东这次在数据交易、数据登记等方面都有新的体现。

其中，广东省数据条例草案提出：省和市人民政府及其有关部门可以授权符合条件的法人或者非法人组织运营公共数据，并与被授权运营主体签订授权运营协议。鼓励有条件的县（区）、乡（镇）按照规定开展公共数据授权运营。在马颜昕看来，广东在省级层面立法明确授权主体多元化，体现出对公共数据授权运营的开放态度。

南都大数据研究院梳理发现，在公共数据授权运营方面，全国多地根据自身特点探索集中统一授权、分领域专区授权、分地域分散授权等，如建立省域内一体化公共数据平台，成立国资背景数据集团等，全面负责当地数字基础设施建设、公共数据授权运营、数据要素产业投融资、数据资产运营管理等。截至目前全国省市两级已有111个地方组建数据集团，全国公开的公共数据授权运营平台有21个。此次广东省数据条例草案提到“省公共数据平台由省数据主管部门负责统一规划和建设”，是广东依托政务云实施全省公共数据归集、整合、共享、交换、开放的统一基础设施，是实现公共数据资源汇聚、共享、开放和开发利用的通道。

公开资料显示，广东以政府公共数据运营和数字政府建设平台为载体，成立央企控股的数字广东公司，2022年3月30日获批复加挂“广东省数字政府建设运营中心”牌子，主要职责包括承担数字政府基础设施、公共支撑平台及通用业务系统的建设运营，开展公共数据治理，完成数据共享、数据开放、数据交易等数据要素市场化配置改革相关工作任务等等。对此，有专家认为广东探索“政府指导+央企控股”统一数字平台建设模式，实现公共数据公益性、普惠性效用，对其他地区和部门具有借鉴价值。

*10省份数据条例涉及公共数据开发利用相关内容。

创新提出数据权益登记更具实操性

广东省数据条例草案创新提出“数据权益登记”，明确建立数据权益登记制度，鼓励自然人、法人和非法人组织在流通交易前在省依法设立的登记机构对数据进行合规性审查，并对数据的持有、使用、经营等权益进行登记。经登记机构审查后获取的登记证书，可以作为数据流通交易、数据资源会计处理、数据要素型企业认定、融资担保、争议仲裁的初步依据。

近年来，各地出现多项关于数据登记的创新，如数据产权登记、数据资源登记、数据资产登记、数据产品登记等，国家数据局在研究制定《公共数据资源登记管理暂行办法》。例如山东探索建立数据产权登记机制，构建数据登记服务体系，推动数据产权登记凭证作为数据资产入表、流通交易、出资入股、质押融资、争议解决的依据。甘肃提出省政府数据主管部门会同有关部门建立数据产权登记制度，明确数据产权登记工作的主管部门以及登记主体、机构、流程等，对数据资源和数据产品的权属情况及其他事项进行登记。湖南提出自然人、法人和非法人组织可以依法申请数据登记，支持有条件登记机构建立健全数据登记基础设施、规则标准与流程设计，开展数据登记、查询、验证等服务。吉林明确“探索建立数据要素登记制度”，但无具体规则标准。

“数据登记制度是一大重点，政府部门权威性背书可减少数据交易成本，增加数据交易的稳定性”，在马颜昕看来，国家法律层面尚未规定数据产权，但“法无禁止即自由”。市场主体只要不违法，就可以基于实际控制的数据来获益，前提是要先证明“法无禁止”，这就需要靠数据登记的合规审核。在现行法律框架之下，广东提出的“数据权益登记”可以实现的就是合规确认与权益宣告，对数据资产与数据资源登记的性质、目标、作用描述明确，结合广东实践，与广东数据资产登记合规委员会工作匹配，“不是说不登记就没有权利，而是登记后有政府背书，证明合规，确认数据资产登记效力，就可以做交易，相当于政府用公信力稳定数据交易安全”。

或可增设行政许可

此次广东省数据条例草案也明确“数据资源管理和数据要素市场发展应当遵循政府引导、市场主导、系统推进、创新引领、包容审慎、安全有序的原则”，县级以上人民政府应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间，不得简单化予以禁止或者不予监管。之前公布的《甘肃省数据条例（草案征求意见稿）》也提出“县级以上人民政府及其有关部门应当创新监管理念和方式，对数据领域的新技术、新产业、新业态、新模式等建立容错纠错机制，实行包容审慎监管，打造鼓励创新的发展环境”。

在马颜昕看来，包容审慎监管除了包容还要管，授权准入、数据产品出域等需要监管，就要行政许可，中办国办刚发布的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，对公共数据授权运营提出很多方向性指导，希望广东借此次地方性立法，做好国家现有法律衔接以及未来政策方向匹配，增加授权性条文，解决一些行政许可问题。

南都大数据研究院注意到，《广州市数据条例（草案修改稿·征求意见稿）》正在市人大官网公示，向社会各界公开征求意见，拟于2024年11月进行第三次审议并交付表决。

出品：南都大数据研究院

研究员：袁炯贤 设计：何欣