张 夏 S1090513080006

郭佳宜 研究助理

以三中全会为主线，改革开放至今，我国已经历了四轮大型财税体制改革。从1980年左右开始的“利改税”、“包干制”，再到1994年的“分税制”改革，2004年的完善公共财政体制，以及2014年的深化财税体制改革。当前，我国已基本形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，财政实力不断增强，标准科学、规范透明、约束有力的预算制度基本建立。

核心观点

1980-1993年：围绕“利改税”和“包干制”两条主线开启财税改革：面对微观主体缺乏活力，地方缺乏积极性的情况，高层决定在政企关系方面对国营企业实施两步“利改税”，将上缴利润改为缴纳税款；在央地关系方面，逐步实施以“包干制”为核心的改革措施，激活地方发展经济的积极性。政策颁布后，企业经营自主性和积极性大幅增强，税收收入大幅增加，地方积极性也显著提升。

1994-2004年：“分税制”登上历史舞台：1993年，面对包干制带来的中央调控能力削弱、“两个比重”不断下降的背景下，以“分税制”为主的新一轮财税体制改革拉开序幕。在政府间财政关系方面，进行分税制改革，合理划分中央与地方财权；在税制改革方面，建立统一的流转税体系；在预算制度方面，初步建立预算制度。改革实施后，“两个比重”逐步攀升，中央调控能力得到提高的同时促进了财政收入与经济的同步增长。

2004-2014年：持续完善财税体制：2003年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出了进一步健全和完善公共财政体制的战略部署。在政府间财政关系方面，健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任；在税制改革方面，分步实施税收制度改革；在预算制度方面，改革预算编制制度。政策实施后，全国财政收入稳步增长，公共服务支出明显上升。

2014年-至今：深化财税体制改革：2013年，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，至此开启深化财税体制改革的历程 。在政府间财政关系方面，明确央地事权，减少并规范中央与地方共同财权事权；在税制改革方面，提出了优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系的目标，推动消费税、资源税改革；在预算制度方面，建立且完善四本账制度，健全地方债管理体系，化解地方债务风险。

改革成果：经过多年的持续改革，我国已逐步形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，中央与地方的收入划分进一步理顺，财政转移支付制度的改革持续深化。在税收制度改革方面，税种科学、结构优化、法律健全、规范公平的税收制度体系建立健全，财政实力不断增强，直接税占比稳步提高。在预算管理制度改革方面，标准科学、规范透明、约束有力的预算制度基本建立。

风险提示：政策理解不全面、政策落地不及预期、地缘政治风险、宏观经济超预期下行

目录

01

总览

以三中全会为主线，改革开放至今，我国共经历了四轮财税体制改革：

1980-1993年：围绕“利改税”和“包干制”两条主线开启财税改革。十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”、“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”。对应到财税体制上，即实施“利改税”，使企业将上交利润改为缴纳税款，以及“包干制”，激发地方政府活力。

1994-2004年：“分税制”登上历史舞台。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“积极推进财税体制改革…把现行地方财政包于制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。”至此，“分税制”改革开启，成为我国政府间财政关系的基础制度。

2004-2014年：持续完善财税体制。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。改革出口退税制度…推进财政管理体制改革。健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。”在这一阶段中，政府事权进一步明确，公共财政体制建立并持续完善，预算制度不断改进。

2014年-至今：深化财税体制改革。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度…完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重…建立事权和支出责任相适应的制度。”在这一阶段中，“四本账”预算体系基本建立，地方发债进一步规范，消费税、资源税改革持续推进，政府间事权划分进一步明确。

02

1980-1993年：“利改税”+“包干制”

改革开放初期，我国财税体制面临两个主要问题：1）微观主体缺乏经济活力，企业作为行政体制的附属品，缺乏自我发展能力；2）地方发展缺乏积极性，“统收统支”的财政模式下，地方缺乏财政自主权，地方建设动力有限。因此，1980-1993年，财税体制主要针对央地关系、政企关系等方面，率先开始改革。

具体来看，政企关系方面，确定对国营企业实行利改税，即由上交利润改为交纳税款，税后余利由企业自行支配，逐步推动国营企业由税利并存逐步过渡到完全的以税代利；央地关系方面，主要采取了以“包干制”为核心的改革措施，明确各级财政的权利和责任，经历了从“划分收支、分级包干”逐步过渡到“划分税种、核定收支、分级包干”，到确定多种形式地方财政包干制度的三个阶段。这一时期，国有企业逐步实现了所有权和经营权的分离，企业经营自主性和积极性大幅增强，税收收入大幅增加，地方积极性也显著提升，部分省份收入快速增长。

1、背景：经济活力亟待激发