重点地区政府债务与化债政策报告
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文章来源：济邦咨询
作者：赵英竹 谷晓玉 济邦研究院
导读
据悉，国务院办公厅在2023年底发文，要求12个重点省份从2024年起分类加强政府投资，划出严控新增项目、支持保障项目、停缓在建项目等具体领域。这12个重点省份包括天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏（以下统称重点地区）。
随着各地政府工作报告及2024年预算草案陆续披露，重点地区未来的化债工作走向及投资形势逐渐清晰。天津、内蒙古、吉林、青海、宁夏等地在2024年政府工作报告中表示超额（全面/圆满）完成年度化债任务，其余地的“化债1+N”政策也卓有成效。但同时，重点地区各省市也均在《2024年预算草案》中提到了化债工作存在的困难与挑战，区域性、结构性的债务问题更加受到地方政府的关注，对政策的具体表述也各有偏重。本文从预算数据与政策角度观察重点地区的化债与投资工作。
注：本文数据来源为国家统计局、各省《2024年政府工作报告》与《2024年预算草案》
数据部分
【经济基本面】
全国来看，2023年广东、浙江两地GDP超十万亿，领跑全国，上海重回排名前十，全国各省市经济基本面有所恢复。
重点地区内蒙、宁夏、甘肃、吉林、重庆GDP增速均在6%以上，辽宁、青海略高于5.2%的全国GDP增长率。总量上看，辽宁、重庆、云南超三万亿，青海、宁夏两地仍不足万亿。
与全国其他省份相同，在价格因素影响下，重点地区第二产业增加值占比有所下降。
【财政方面】
2023年，重点地区税收收入增长率普遍高于10%，一般公共预算收入也较上年有显著提高。一方面是因为2022年国家加大增值税留抵退税政策力度，因此低基数效应有所显现，另一方面各地区经济恢复态势逐渐向好，消费、投资等活跃度有所提升。
其中，吉林、重庆、青海等省份一般公共预算收入增速较高，超过15%。已披露一般公共预算收入完成率的地区均已完成上年预算计划，吉林省完成率较高，超目标10个百分点。
2023年重点地区的财政收入质量均有改善，部分地区财政自给率上升的同时，税收占一般公共预算收入的比例也有所提高。
税收占比（一般公共预算口径）高、税源丰富是衡量地区区域经济发展水平与活跃程度的重要指标。由于财税补贴和经济尚在恢复期等因素影响，全国2023年税收占比约为83.55%，较上年有所回升，但与历史较高水平相比有所下降；位于全国GDP排名头部的省份中，浙江税收占比为82.84%，江苏为80.33%，广东为73.95%。
重点地区中，财政自给率较低的省市里，黑龙江省的税收占比也较低，仅为62%；财政自给率排名前三的省市只有重庆税收占比偏低，仅为60%。据重庆市《2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》披露：2023年财政收入增速放缓，新增可用财力有限，依靠资产处置带动的非税收入较高。因此重庆在一般公共预算收入和财政自给率双高的情况下，税收占比却偏低，面临的财政困难与压力较大。
政府性基金收入两极分化明显，部分地区连续三年呈下降趋势。贵州省政府性基金收入完成预算率高达154%，由于疫情等不利因素影响，贵州省连续两年政府性基金收入疲软，因此2023年预算基数较低，实际收入2282亿元，同比增长约12%。青海、吉林、辽宁等地也均超额完成20%以上；同时，宁夏、甘肃、广西、天津仅完成计划收入的60%左右。
政府性基金收入不足预算的地区，绝大多数主要下降原因为房地产市场不景气、土地出让收入下降。此外，各地区2024年预算草案中多提到房地产市场的不确定性，对该项收入抱有谨慎心态。
【债务方面】
2023年
由于城投融资政策收紧，重点地区城投债务增速放缓，城投债务率有所下降；同时由于发行特殊再融资债券用于置换存量债务，各地方政府债务增速较快。
重点地区多数省份2023年城投债务率下降，其中吉林、贵州降幅超过50个百分点，其主要原因是财政收入状况得以改善，一般公共预算收入增速较高。而政府债务率（债务余额/综合财力）多数省份有所上升，少数实现政府债务率下降的地区中，青海下降幅度较大（青海2022年底政府债务率攀升至约151%，财政部设定的警戒线为120%。），为50个百分点。
吉林与广西实现了政府债务余额负增长（年度新发债务金额小于还本付息总金额），其余地区债务余额增速减缓。但综合地方财政收入情况来看，青海、吉林、甘肃、贵州四省债务压力仍非常严峻，其中青海、甘肃两地债务压力系数（通过债务余额与财政收入测算）偏高的同时，还面临着财政自给率偏低、税收结构单一等问题；贵州省在上述情况下叠加了总债务余额超1.5万亿的负面压力。2023年中央一揽子化债政策中，新增的全国特殊再融资债券额度仅为1.5万亿。
从新增政府债务构成来看，2023年重点地区新发行的债券中，再融资债券比例普遍偏重；从城投债务结构来看，2023年贵州、宁夏、青海、吉林、天津、云南、广西、甘肃地区季度平均“借旧还新”比例大于90%，其中贵州、宁夏、青海“借旧还新”比例达100%。
2024年
中央提前下发政府债务限额缩小，重点地区各省市预算草案中体现了有力的化债举动。2024年中央提前下发全国政府债务新增限额2.7万亿，中位数约450亿；其中专项债2.2万亿，平均每省新增限额735亿。
从中央提前下发的2024年政府债务新增限额来看，重点地区中多数省市新增专项债比例大幅下降，一般债则同上年持平。其中，宁夏新增限额总量最小，仅为59亿；重庆新增限额最大，共450亿，但同时降幅最大，比照2023年发债限额减少近500亿；辽宁新增限额比例最低，共147亿，为上年存量的1.14%；除贵州外其余地区均在中位数以下。
政策部分
【概述】
从各省市《政府工作报告》来看，2023年重点地区对防范化解地方债务风险非常重视，强调不发生系统性风险是地方政府工作需要守牢的底线。天津、内蒙古、吉林、青海、宁夏等在《报告》中表示超额、圆满完成年度化债任务，其中宁夏的评价更为积极，“圆满完成年度政府化债任务，实现债务规模、债务率、债务风险等级‘三个下降’，化债力度和额度为历年最大”。
相较2023年，在2024年政府工作报告中强调要争取中央化债政策支持的省份数量变多，措辞更为主动。去年12月中央经济工作会议中提出，财政政策相比去年的“加力提效”更加强调“适度加力”，货币政策从去年的“精准有力”调整为“灵活适度、精准有效”，且强调“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”，透露出“不漫灌、去泡沫”的坚定立场。各地同中央经济工作会议对2024年的工作计划口径一致，无论是《政府工作报告》还是《2024预算草案》，都强调在财政政策上保持谨慎宽松，灵活发力。化债被定位成“硬性任务”、“政治任务”后，地方经济发展的驱动力将面临更复杂的压力与挑战。
总体而言，重点区域对地方债化解有两大方向，开源与节流。也可分为内向型与外向型，即对内“紧衣缩食”、严控新增、严格审核和对外争取中央政策支持与资金分配、招商引资。面对中央提供的特殊再融资债券、国债等资金政策上，不同地区的角度也各不相同，有着重强调力争中央资金分配，也有强调要把握中央重点支持方向。对内严控方面，各地也提出了落实具体责任、压降融资平台公司数量、加快推动融资平台分类转型发展等细节政策。
【政策梳理】
各地区《政府工作报告》和《2024预算草案》化债与投资重点内容梳理：
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