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作者简介：马彪，首都经济贸易大学金融学院副教授。

文章来源：《保险研究》2025年第6期

一、引言

自2004年中央“一号文件”明确提出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”以来，中国农业保险已经走过了20余年的历程。在各级政府财政的支持下，中国农业保险快速发展，保费规模从2004年的3.77亿元攀升至2024年的1521亿元。其中，2020年中国农业保险保费收入达到815亿元，首次超过美国，成为全球农业保险保费规模最大的国家。在农业保险深度和农业保险密度方面，目前也已经达到了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出的阶段性发展目标，深度超过1%，密度超过500元/人（财政部金融司，2024）。总体而言，过去的20年中，农业保险表现出较为明显的支农惠农效果，在促进农户收益稳定增加、保障国家食物安全、助力乡村振兴等方面均发挥了积极作用。

然而，与农业保险在实践中取得的突破和进展形成鲜明对比的是，中国农业保险的基础理论研究并不完善。对于什么是政策性农业保险，农业保险保费补贴政策与政策性农业保险如何区分，政策性农业保险的理论依据是什么？学术界并未给出具体结论。

随着乡村振兴战略的全面实施，近年来与政策性农业保险相关的法规相继出台。2022年中央农村工作会议明确提出，要健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险“三位一体”的政策体系。这一政策体系是中央政府首次将“保险”与“补贴”放在同等政策层面的制度设计探索。可以预见，在农业补贴、最低收购价、临时收储价等传统农业支持保护政策受WTO规则硬约束背景下，政策性农业保险将在构建新型农业支持保护政策体系中扮演越来越重要的角色。从这个角度看，重新审视政策性农业保险在现阶段的属性定位，不仅可以拓展中国政策性农业保险的基础理论研究边界，还可以为今后《农业保险条例》的修订工作提供参考和依据。

二、理论分析框架

聚焦政策性农业保险这一具体观念，对其进行术语溯源可以发现，20世纪30年代中国虽然已经进行了“农业保险”试验，新中国成立后即积极试办农业保险，但法律法规第一次正式出现“政策性农业保险”却是在2002年修订的《中华人民共和国农业法》中。2012年由国务院审议通过的《农业保险条例》提出“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”，但并未对“政策性农业保险”进行清晰界定。近年来，社会各界主体对政策性农业保险的感性认识有所加深，但就其内涵和外延的理性认知还存在观念差异。政策性农业保险是一类保险产品、一项保险业务还是一种特殊的农业支持保护制度？这些问题并没有达成充分共识（庹国柱和冯文丽，2024）。

（一）对比观念与共同认知

在制度变迁的过程中，政策制定者很容易将新的观念与旧的观念进行比较权衡，进而做出新的决策，产生新的政策。在新政策制定后，又会对利益相关者产生影响，在社会层面形成共同认知，新生成的共同认知则会反作用于政策制定。“对比观念——共同认知——政策制定”理论框架中的“共同认知”本质上是一套观念分类系统，因为客观事物尤其是尚未被接纳的新事物只有在分类系统中才能被认知（董玄等，2019）。行为主体对事物的认知和理解通常是通过类别匹配进行的，一个新观念只有与现有的传统有共融性才会被接受进而形成认知（Hayek，1952；North，1990）。通过确定对比观念，使新观念融入共同认知后，可以令政策制定者更好地理解新观念的现实意义和政策价值。

（二）共同认知与政策制定

共同认知对政策制定的影响，本质上体现为观念分类系统对制度合法性的赋权过程。在公共政策领域，任何新政策的生成只有嵌入既有的认知框架，才能获得行为主体的理解与支持。根据经典的演化知识理论（Hayek，1952），行为主体对未知事物的接纳依赖于将其归类于已有知识结构的类比能力。当新观念通过对比机制被纳入共同认知的分类系统后，其政策含义便获得了“可解释性”。政策制定者能够借助旧制度的经验映射，界定新政策的适用范围、预期目标及风险边界。这种认知层面的可解释性，构成了政策合法性的基础，一项政策若无法被利益相关者纳入其观念分类系统，则无论其技术合理性如何，都将面临执行层面的认知排斥。例如，若将“政策性农业保险”单纯界定为市场金融工具，则难以在“政府主导发展”的传统认知框架内获得认同，只有将其归类为“农业支持保护制度的组成部分”，才有机会借助既有政策话语体系实现意义转译，进而完成从观念到制度的跨越。

三、政策性农业保险的角色演变与

制度变迁逻辑

（一）对比观念的确定

对比观念的确定是解构中国政策性农业保险最近20年发展历程中角色演变与制度变迁的逻辑起点。2022年中央农村工作会议提出的价格、补贴、保险“三位一体”的政策体系，恰好为本文寻找农业保险的对比观念提供了一个合适的外生冲击。根据对中央“一号文件”的政策文本梳理结果可知，2004~2024年间中央“一号文件”对农业保险的属性定位并不一致。2004~2013年，农业保险绝大多数年份都出现在“农村金融服务”的二级标题下，只有2007年中央“一号文件”对农业保险进行了单独描述，相关政策描述出现在“农业风险防范机制”的二级标题下。这可能是因为，2007年中央财政开始实施农业保险保费补贴政策。2014~2018年，中央“一号文件”对农业保险的语义描述又发生了新的变化。在此期间，农业保险所处的二级标题开始由“农村金融服务”向“农产品价格形成机制和农业支持保护制度”转变，农业保险政策与农业补贴政策开始在同一个一级标题下交叉出现，具体政策描述中出现的高频词也由“保费补贴”替换为“价格保险和收入保险”，农业保险政策与“农村金融服务”的语义归属关系发生了深刻变化。2019~2024年，农业保险所处的二级标题内容与“农村金融服务”出现了明显的剥离。这一阶段，农业保险绝大多数年份都出现在“粮食等重要农产品供给”的一级标题和“农业支持保护制度”或“保障粮食生产”的二级标题下，正文内容中的农业保险政策也更聚焦在确保国家粮食安全和重要农产品供给上。从关键词的词频来看，农业保险与补贴出现的频率基本一致。

在公共政策的话语分类体系中，从文本分析抽象出来的“农村金融”和“农业补贴”都可以成为“农业保险”的比较对象，但“农村金融”并不符合“对比观念”的比较标准。具体而言，在大多数年份的中央“一号文件”中农业保险都归属在“农村金融服务”的二级标题下，从话语结构上看二者并不是平行关系。换句话说，“农业保险”和“农村金融”这两个观念并不是平级，无法同时从属于一个更高层次的政策话语体系。从这个角度看，“农业补贴”更符合确定“对比观念”的比较标准。一方面，中央农村工作会议提出价格、补贴和保险“三位一体”的政策体系，从话语结构上明确了“农业保险”与“农业补贴”的平行关系。另一方面，“农业保险”和“农业补贴”都可以从属于“农业支持保护制度”这一更高层次的政策话语体系。

（二）共同认知的变化与政策制定

当“农业保险的本质是农业支持保护制度的重要组成部分”成为共同认知时，这种观念便不再是单纯的价值主张，而是转化为具有约束力的制度性事实，此时政策制定者必须根据政策所处的外部环境设计相应机制来保障上述功能实现，否则共同认知将面临“偏离共识”的质疑。

新阐释出现前，决策者的共同认知是被旧的阐述塑造（董玄等，2019），即农业保险是农村金融服务的表现形式之一。例如，2004~2013年间，中央“一号文件”在绝大多数年份都将农业保险的文本表述放在“农村金融服务”的二级标题下，将其锚定为单一维度的金融资源配置工具。这种归类方式源于农业保险的早期实务试验，20世纪80年代中国的农业保险运行模式，多参照商业财产保险产品的风险管理逻辑设计，导致其功能定位被窄化为“风险损失补偿手段”。然而，随着政策实践的深化，旧范式的解释力逐步耗散。2013年3月《农业保险条例》实施后，当年度农业保险保费收入攀升至306.6亿元，同比增长27.4%，农作物承保面积11.06亿亩，达到全国主要农作物播种面积的45%，风险保障金额高达1.39万亿元，为3367万受灾农户提供损失补偿金额209亿元，显著超越商业财产保险的市场化运作边界。此后，农业保险的政策关注度逐渐提升，开始被政策制定者纳入农业支持保护体系政策工具箱。2014年中央“一号文件”对加大农业保险支持力度的一系列重要指导意见进一步巩固了农业保险在农业支持保护政策体系中的重要地位，政策话语开始突破金融工具的单一认知框架。

当前，中国政策性农业保险的共同认知正经历从“政策工具”到“制度支柱”的认知跃迁。2022年中央农村工作会议提出的价格、补贴、保险“三位一体”政策体系以及2024年《党的二十届三中全会决定》提及的“优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险”，其表述已超越具体措施层面，上升为现代农业支持保护制度的架构优化。这种认知升维标志着农业保险摆脱农村金融服务的依附性地位，开始承担起应对气候风险冲击、保障国家粮食安全和重要农产品供给、优化财政支农结构、服务乡村产业振兴的系统性功能。

四、结论与启示

本文主要得出以下结论：第一，政策性农业保险在法规文件中的语义归属从“农村金融服务”向“农业支持保护制度”的转向，本质上是其对比观念由“农村金融”向“农业补贴”的范式迁移。这种迁移通过中央政策文本的语义重构（例如，价格、补贴、保险“三位一体”政策体系）实现了话语平权，使农业保险在更高层级的政策框架即农业支持保护制度中与价格政策、补贴政策形成功能互补，从而获得制度合法性。第二，当“政策性农业保险是农业支持保护制度中的重要组成部分”成为政策共同认知时，其不再停留于价值主张层面，而是通过中央“一号文件”、《农业保险条例》等制度编码升维为具有约束力的“制度性事实”。这种认知转化既解释了政策性农业保险的外在表现形式从“保成本”向“保产量”和“保收入”的跃迁，也揭示了路径依赖对政策工具选择的深层制约。第三，政策性农业保险的制度变迁路径表现出了明显的“阶跃式转换”特征：对比观念的确定触发“农村金融服务”解释危机（2004~2013年）；共同认知形成催生政策文本的语义竞争（2014~2018年）；政策归属逐步明晰完成认知编码（2019年至今）。上述演进过程表明，政策性农业保险的角色演变和制度变迁路径由农业政策对农业保险发展需求决定，并随着政策目标的阶段性扩容而动态变化。

基于上述研究结论，本文得出如下政策启示：首先，强化社会各界主体尤其是地方基层政府对政府性农业保险的正确认知，避免政策性农业保险的政策效果受制于认知碎片化问题。实践中，部分地方政府希望政策性农业保险发挥最大的财政资金杠杆效应，简单化地看待每年的赔付率，产生了“盈利险种要求在次年降低费率，而亏损险种费率未能动态调整”的现象。此外，部分投保农户对政策性农业保险存在非理性预期，将政策性农业保险简单化为“金融理财产品”，无论保险标的是否受灾，希望每年都能获得一定比例的固定“收益率”。针对这一问题，可尝试探索颁布或完善与政策性农业保险制度地位相匹配的高阶法律法规，通过政策文本的符号（如修订专门的“政策性农业保险法”，在法律条款中明确政策性农业保险的实务规范），进一步加强其制度地位。其次，完善政策反馈的动态校准体系，建立标准化的政策性农业保险绩效评估制度，避免“政策漂移”风险。探索建立专门负责政策性农业保险运行和管理的机构，由该机构收集、统一和规范化农业保险的底层数据信息，依托专门的政策性农业保险数据平台，重点监测财政资金使用效率、政策性农业保险的风险保障水平、财政杠杆率、农户满意度等核心指标，通过数据反哺修正农业保险制度的执行偏差。最后，探索制度弹性化的政策支持路径，根据符合世贸组织规则的方式推进政策性农业保险产品清单的动态更新。按照现行的世贸组织通报规则，保障生产者收益的农业保险项目可在规则框架内有效提升补贴效能，同步增强对农业生产主体和农产品的保障水平。从政策延续性上看，这类聚焦生产者收益保障的制度设计，能够更好地实现农业支持保护政策的长期目标。

编辑：于小涵

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