为了充分践行全过程人民民主理念，健全公开听证论证制度，进一步加强备案审查工作，2025年11月18日，濮阳市九届人大常委会第48次主任会议研究通过《濮阳市人民代表大会常务委员会备案审查论证工作办法》，与之前制定出台的备案审查听证工作办法形成“姊妹篇”，构建了具有濮阳辨识度的公开审查制度体系，有效提升了备案审查工作显性化制度化常态化水平。

一、深入学习调研，健全民主公开审查方式

备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》强调“备案审查工作应当贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权，使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体。”“通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、走访调研等方式，听取国家机关、社会组织、企业事业单位、专家学者以及利益相关方的意见。”

市人大常委会主任邵景良在主任会议研究审议办法时指出，地方人大通过基层实践探索，以制定办法的形式，将全国人大常委会决定中“贯彻全过程人民民主理念”“论证会、听证会”等原则性的规定细化为具体可操作的工作制度，既是学习贯彻落实决定的实际行动，也是创新备案审查制度，推进备案审查工作显性化制度化常态化的重要举措。

2022年8月，濮阳市人大常委会创制性召开备案审查听证会，以公开听证的方式审查纠正规范性文件合法性问题，取得了良好的法律效果与社会效果，并于2023年11月总结制定备案审查听证工作办法，受到全国人大常委会法工委充分肯定。但实践中发现，并非所有规范性文件均适宜听证会的方式进行审查，听证会一般适用于依申请审查，让制定机关和建议人“双方主体”面对面陈述事实、说明理由，并邀请专家学者、人大代表等第三方发表意见建议。而规范性文件备案审查工作中，大多是依职权审查，没有备案审查建议人，不具备“双方主体”，许多规范性文件政策性、专业性强或者涉及的问题较为复杂，需经研究论证才能确定是否存在合法性问题。

为了更好的践行全过程人民民主理念，实现民主公开审查全覆盖，2025年初，濮阳市九届人大四次会议提出创新制定备案审查论证工作办法，健全备案审查公开听证论证制度，并纳入市人大常委会2025年度工作要点。法工委高度重视，成立工作专班，认真开展调研、起草、论证等工作。3月中旬，市人大常委会副主任李莉荣带领调研组到湖南郴州、广东佛山等地学习考察备案审查工作。5月、6月，法工委、市司法局组成联合调研组到县区、市直重点单位开展备案审查专题调研，征求意见建议。8月份，完成《办法（草案）》初稿起草任务之后，多轮次征求市人大常委会各委办室、市监委、市法院、市检察院、市司法局和各县区人大常委会意见建议，反复修改完善，确保办法符合法律法规规定，制度设计科学规范。

二、注重实践探索，让备案审查更科学更民主

2024年5月，濮阳市人大常委会法工委首次尝试召开备案审查论证会，组织市人大相关委员会、市司法局、文件制定起草单位参加，邀请专家、律师、人大代表共同参与，对《濮阳市保障农民工工资支付工作十一条措施》等三个规范性文件进行了公开审查论证；2025年4月、7月，法工委又连续召开两场论证会，对《濮阳市集中供热管理办法》、《濮阳市城市建筑垃圾管理暂行办法》等进行公开审查论证，取得了良好的法律效果与社会效果。这些成功实践，为制定工作办法、建立长效机制积累了经验，创造了条件。

公开论证，让备案审查过程更透明。在备案审查工作中，审查是发现问题的核心和关键环节。论证会严格按照公正、公开、透明的原则，突破常规幕后书面审查工作方式，变“鸭子凫水”为“奋楫破浪”，通过召开论证会的方式对规范性文件进行公开审查，做实做细审查环节，使备案审查工作从“幕后”走向了“台前”，实现了备案审查工作的“显性化”。

多方论证，让备案审查形式更民主。论证会积极践行全过程人民民主理念，不仅邀请市人大相关委员会、市司法局、文件制定起草单位参加，还邀请了法学教授、律师、人大代表等参与，让人民群众通过备案审查制度提出意见、表达诉求、参与监督，既提升了备案审查工作的透明度，让人民群众在论证会中感受到了公平正义，也有效增强了备案审查过程的民主“含金量”。

科学论证，让备案审查结论更严谨。论证会本着严谨科学的工作态度，与会专家、律师等从专业角度进行发言，紧扣“政治性、合法性、适当性”，围绕“是否符合中央重大决策部署和国家重大改革方向；是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；是否违反上位法规定；是否违反法定程序；采取的措施与其目的是否符合比例原则”等方面，进行深入研究论证，使备案审查结论更加科学严谨。

三、科学制度设计，推进论证工作由事到制

备案审查论证工作办法以《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》和《河南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等有关规定为依据，广泛学习借鉴立法论证、重大行政决策论证、备案审查听证等经验做法，共十九条，深入贯彻全过程人民民主理念。

明确牵头部门和专家来源。《办法》规定，市人大常委会法工委牵头负责规范性文件备案审查论证工作。市人大相关专门委员会、常委会工作机构在审查分送的规范性文件时，也可以开展论证工作。参与论证的专家可以来源于行业主管部门、教育科研机构、行业协会、社会组织、律师事务所等单位，但不得与规范性文件有利害关系。

实行三种论证方式。《办法》规定，根据审查工作需要，论证工作可以采取书面征询意见、委托论证、召开论证会等方式进行。采取书面征询意见的，由选定的专家独立开展研究，并在指定时限内以个人名义出具书面论证意见。采取委托论证的，由受托的律师事务所、教育科研机构等第三方机构进行研究论证，并在指定时限内以机构名义出具书面论证意见。

确定论证会适用条件和参加人员。《办法》规定，备案审查过程中遇到政策性、专业性强或者涉及的问题较为复杂的，可以采取召开论证会的方式进行审查。采取论证会方式审查的，应当邀请若干名专家参加，选择专家时应当注重专业性、代表性、均衡性。规范性文件制定机关、市司法局有关负责同志应当列席论证会，介绍规范性文件有关情况，回答询问。论证会由市人大常委会法工委负责人担任主持人，根据需要可以邀请市人大常委会组成人员、人大代表、公民代表参加。

细化论证会工作步骤。《办法》规定，论证会一般按照下列步骤进行：主持人介绍论证会参加人和规范性文件基本情况、需要论证的问题；规范性文件制定机关介绍文件的制定背景、主要内容、有关依据、制定过程、执行情况等；市司法局介绍文件法律审核及备案情况；专家围绕合宪性、政治性、合法性、适当性等发表意见；市人大常委会组成人员、人大代表提出询问，发表意见；主持人对论证会进行总结。

强调论证会结果运用。《办法》规定，法工委充分听取各方意见后，根据已经查明的事实、证据和有关法律法规规定，能够当场作出审查结论的，由论证会主持人当场宣布审查结论并说明理由；不能当场作出审查结论的，应当在论证会后依法作出处理。经论证，规范性文件存在合宪性、政治性、合法性、适当性等问题的，依法启动纠正程序，论证情况应当向主任会议报告。必要时，经主任会议同意，可以将论证会报告印发市人大常委会会议。

河南法治报记者 林栋 通讯员 韩衍想 李铮 编辑 王园园