记者观察：特朗普政府“调兵治安”的法律争议与政治算计

杨士龙

今年重返白宫以来，美国总统特朗普进一步坚定其“调兵治安”主张，以平息事态、打击犯罪为名，向多州派遣国民警卫队。尽管引发广泛司法争议，特朗普政府依然有意将部署国民警卫队工具化，将“紧急状态”常规化，并试图调校总统权力的司法边界。

观察人士指出，因美国联邦治理结构分散这一制度弊端，共和、民主两党无法就犯罪问题找到根本解决方案，难免流于“表演性治理”。特朗普政府以“治安”为名，频繁出动国民警卫队，实则有意算计民主党，归根到底仍是着眼选举。

【“调兵治安”机制化？】

“调兵治安”是特朗普的一贯主张。在2018年首个总统任期内，他向美墨边境派遣大约5000名国民警卫队员，以加强边境安全。在2020年“黑人的命也是命”运动中，他也曾直接调动哥伦比亚特区国民警卫队。

重返白宫以来，政治上更加稳固的特朗普也更加频繁地调动国民警卫队。6月，特朗普在未征得加利福尼亚州州长纽森同意的情况下，派遣约4000名加州国民警卫队员以及约700名美国海军陆战队士兵前往洛杉矶，以平息对移民执法行动的抗议。8月，他不顾哥伦比亚特区政府反对，以首都犯罪失控为由调动国民警卫队进驻华盛顿。9月底至10月初，联邦政府又决定向伊利诺伊州芝加哥市和俄勒冈州波特兰市派遣国民警卫队。

部署在华盛顿的国民警卫队原定于11月结束任务，如今已被延长至明年2月，甚至可能持续到明年7月的“建国250周年”庆典。

然而，随着国民警卫队在芝加哥和波特兰的行动被联邦法官叫停，据《纽约时报》16日报道，被分别派往这两座城市的200名得克萨斯州国民警卫队员和200名加州国民警卫队员将返回各自的州。

特朗普10月下旬还表示，为打击国内犯罪，联邦政府可能在部分城市部署“比国民警卫队更强”的军事力量。另据多家媒体披露，国民警卫队正筹建约2.35万人的“快速反应部队”，专门接受防暴与“民事骚乱应对”训练。这被视为特朗普政府强硬治安政策的进一步升级。

美国所有50个州、哥伦比亚特区以及关岛、波多黎各和美属维尔京群岛都拥有各自的国民警卫队。国民警卫队无执法权，在特定情况下可被“联邦化”，即置于总统控制之下。州长在紧急状态期间可激活国民警卫队，并可向总统或其他州请求额外增援。

【“调兵治安”的法律争议】

美专家学者认为，国民警卫队部署问题在美国多地引发的司法大战缘于法律规定的模糊地带。

根据研究美国宪政问题的凯尔茜·达拉斯和研究总统应急权力的伊丽莎白·戈伊坦所发文章，特朗普政府调兵的主要法律依据是1903年《美国法典》第10篇第12406条。该法允许总统在“发生反抗美国政府权威的叛乱或存在叛乱危险”，或“总统无法与正规部队一起执行美国法律”的情况下召集国民警卫队。

然而，多州联邦法官在阻止联邦政府调兵时，搬出1878年《地方保安队法》。该法规定，除获宪法或国会明确授权外，国民警卫队等联邦军队不得履行核心民事执法职能，即不得在进驻城市执行逮捕、搜查或使用武力维持秩序。

特朗普一方随后威胁要动用更古老的1807年《反叛乱法》，该法允许总统在判断“州当局无法执行法律”时直接调用正规军介入，且不受《地方保安队法》约束，这相当于让总统几乎拥有国内军事调遣的完全自主权。

按达拉斯说法，自美国建国以来，两党不同总统共计援引《反叛乱法》约30次，最近一次是1992年5月共和党籍总统老布什用于打击洛杉矶暴乱。

奥巴马时期白宫法律顾问、拜登私人律师鲍勃·鲍尔，以及曾在小布什政府供职的哈佛大学法学院教授杰克·戈德史密斯等美国法律学者，都呼吁国会修订《反叛乱法》，认为该法“基于高度宽松的行动标准，既没有让国会发挥作用，也没有为严肃司法审查提供基础”，并可能赋予总统过多权力。

戈伊坦还认为，《反叛乱法》和第12406条之间的关系模糊，第12406条本身的条文也模糊，既允许总统调兵，又有修正案要求总统征求州政府合作。实践先例显示，总统援引《反叛乱法》调兵，并援引第12406条征求州长合作。州长若拒绝，总统可绕过州长调兵。

伊利诺伊州和芝加哥市提起的诉讼已打到联邦最高法院，后者预计在年底前作出裁决，澄清法院在此类争议中可否、以及如何审查总统动用军队问题。

【“调兵治安”的政治算计】

特朗普政府坚称，“调兵治安”的依据是犯罪率，而非政治倾向。但专注于州地事务报道的新闻机构“州界线”通过对人口普查和犯罪数据的分析发现，国民警卫队的部署目标并未聚焦于全国暴力犯罪最猖獗的城市。在全美暴力犯罪率最高、人口超过25万的10座城市中，特朗普政府仅向其中一座城市、即田纳西州孟菲斯市派遣了国民警卫队。

相反，特朗普政府将更多注意力投向芝加哥、洛杉矶、波特兰等民主党主政的城市。但这些城市的暴力犯罪率低于许多大城市。

民主党籍州长们指责特朗普此举是“政治入侵”，意在将自由派城市塑造成“无法治理”的样板。加州州长纽森批评特朗普将国民警卫队当作“政治武器”；伊利诺伊州州长普里茨克说，军人被用作“将城市非法军事化”的棋子。

特朗普并不掩饰其“调兵治安、意在选举”。他8月在一次内阁会议上称，对共和党人而言，打击犯罪更可能成为明年国会中期选举的主要竞选议题。

分析人士指出，打击犯罪可能是特朗普政府处理最好的议题，也比处理通货膨胀、对外贸易、国际关系容易得多。美联社指出，特朗普打击犯罪的工作帮助其提升了整体支持率。

但共和党内部担忧，如果“孤注一掷”，押宝打击犯罪，也有风险。毕竟，与关乎民众切身利益的物价等问题相比，打击犯罪缺乏快速、直观效果。

从宏观角度看，解决美国犯罪问题因分散的联邦治理结构而步履维艰。各州难以协调政策，致使全国性问题几乎不可能根治。

在选举周期频繁的美国政治中，在媒体生态高度可视化的环境里，“表演性治理”对执政者而言拥有天然吸引力。在特朗普式的政治逻辑中，这种“表演”尤为突出，频繁把国家治理过程变成政治秀现场。

对特朗普与共和党而言，街头士兵象征着掌控；对民主党及其支持者而言，提起诉讼意味着抗争。两党关于“治安”的政策争辩更像向选民表忠心的舞台表演。（完）（新华社专特稿）

注：本文作者系新华社驻纽约记者，报道员张娟亦有贡献。