扫码文末“投小圈” 加入行业交流群

文章来源：泓创智胜

2025年上半年GDP增速为5.3%，经济发展远超预期（全年目标5%），但下半年仍存在一定的不确定性。新型政策性金融工具作为国家稳增长的关键政策创新，通过“准财政”属性补充项目资本金，是支撑经济目标的核心抓手。从推进进度来看，新型政策性金融工具最快将于8月份落地。以下为新型政策性金融工具申请流程及审核要点以供参考。

目录

一、投向领域

二、运作模式

（一）项目筛选

（二）项目准入标准与条件

（三）投资方式

（四）其他要点

三、审核要点

（一）项目重要性和投向

（二）项目真实性和成熟度

（三）融资方案可行性

（四）基金申报主体合规性和资信度

（五）负面清单

四、总结

1

投向领域

4月份政治局会议提出建立新型政策性金融工具，聚焦科技创新、消费升级和外贸稳定三大核心方向，兼顾传统基建。6月底新型政策性金融工具相关实施方案已在征求意见，一些地方正对标征求意见稿储备项目，最终投向领域并未公布。泓创研究院根据公开的网络资料整理新型政策性金融工具投向领域以供参考，详细领域请咨询当地发改。具体投向如下：

1.数字经济：网络基础设施、关键能力支撑、传统产业数字化专项

2.人工智能：算力基础设施、创新基础设施、应用场景

3.低空经济：低空起降设施、低空智能网联平台、天地一体基础设施、低空通信感知导航调度、气象信息、安全防控设施等、重要目标低空安全防护能力提升项目

4.消费领域基础设施：教育、体育、文化旅游、住房、消费基础设施

5.绿色低碳专项：清洁能源、环境基础设施、节能降碳改造

6.农业农村：农业、林草、水利

7.交通与物流：铁路、收费公路、机场、水运、综合交通枢纽、物流、石油

8.市政和产业园区：市政、城市更新、产业园区。

三家政策性银行的基金支持方向有侧重、无限定。具体侧重为：农发行重点支持乡村振兴、城乡融合发展；国开行重点支持基础设施、制造业；进出口行重点支持对外开放、制造业。

2

运作模式

（一）项目筛选

国家出台基金政策的目的是有效拉动投资，根据9月底要开工建设的要求，申报的项目行政审批手续需要完备，且属于当年新开工或在建项目。从项目储备来说，国家发改委已经在6月低下发了2025年超长期特别国债、中央预算内投资的全部项目名单，2025年地方政府专项债券的大部分名单（三批次），地方可优先申报2025年度的建设项目。

绿色通道：获批超长期特别国债、中央预算内投资、纳入全国重点民间投资项目库项目直接作为备选项目。

上报通道：地方按照投向领域要求梳理储备成熟的项目（例如：预计加入专项债的项目、历史申报项目、省重点项目）。经地方上报、部委审核、国家发改委推送给银行（三大政策行：国开行、农发行、进出口银行）。

（二）项目准入标准与条件

以准经营性项目和经营性项目为主。

1. 项目建设的行政审批手续等要素保障到位，能够尽快形成实物工作量，有效拉动投资。

2. 制定完备的项目筹资方案，资金来源已落实。项目不会新增地方政府隐性债务。

3. 投资额度要与投资模式相匹配。股东借款、股权投资额度不超过资本金的50%。

4. 投资期限要与投资模式相匹配。股东借款、股权投资期限要与退出机制相匹配。

5. 采用股东借款方式的，项目的未来资产状况、经营能力、财务实力、综合收益、项目收益等要满足基金投资还本付息要求。

6. 采用股权投资方式的，被投资人需具备公司回购、减资等退出条件，可采用通过股权转让、股权回购、上市、资产证券化等方式退出。

（三）投资方式

由于银行无法直接作为项目公司股东出资，因此在运作流程上将通过基金，以股权方式注资。

三大政策性银行已在2022年政策性金融工具设立时已成立基金公司，本次是否设立新的基金公司尚未证实，根据公开资料查询截止7月底三大政策性银行并未新设基金公司。新型政策性金融工具以基金公司作为投资主体，遵循市场化原则和独立财务投资原则。其中市场化原则要求基金公司依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险、保本微利、投资规模要与项目收益相平衡。独立财务投资原则要求基金公司只做财务投资形式相应股东权利，不参与项目实际建设运营，并按市场化原则确定退出方式。

（四）其他要点

融资模式：新型基金以项目资本金入股方式支持项目建设，其余项目资金由银行配套贷款（撬动总规模约2.5万亿）

项目期限：最长20年，根据行业确定具体情况。

项目准入：在建或今年新开工，若为PPP项目需为新机制项目。

时间要求：预计6月底上报项目，9月底之前完成投放。

资金使用：基金投入不超项目资本金的50%，其中重点领域或行业可提升至项目资本金的80%。

投资模式：股东借款、股权投资。从2022年实际操作来看三大政策性银行更倾向于股东借款，本次投资模式是否有新的变化需要看政策变化。

投资区域：无区域限制。从2022年实际投放区域来看，经济大省更受政策性银行青睐，排名前10的区域为广东、浙江、山东、四川、江苏、安徽、云南、湖南、重庆和江西。本次新型政策性金融工具更有利于自审自发地区。

3

审核要点

（一）项目重要性和投向

服务国家和省级重大战略，对当地稳增长促投资有积极贡献的重大重点项目；符合投向领域，符合政策性银行的主责主业。

（二）项目真实性和成熟度

确保项目真实可信，实际实施的项目的业主、项目名称、建设内容、总投资等与备案证信息保持一致。

项目开工时间要符合国家要求的最晚开工时间。

已编制融资可研报告，审批要件（函件）齐全，借款主体（业主）明确，能在短期内实现开工，以保障项目纳入后能尽快投放和实用，形成更多实物工作量，避免资金闲置。

按照部委协调机制要求，项目取得可研批复（核准、备案）、规划（如需）、环评（如需）和用地手续（如需），基金可签约投放。若暂时无法取得，需根据职责权限和事权层级，由相关部门出具正在办理并预计能够完成办理的承诺函，即可签约投放；针对用地手续承诺函，需依据自然资源部的最新要求执行，报送部委协调机制的自然资源部工作人员备案。

提示：部分地区将已立项批复的项目再次整合、包装，导致基金落地困难，例如：某项目前期立项给业主A，并进行了招投标，为了申请基金又重新立项给业主B，且无法完成相关变更手续或出具说明，导致资金无法使用。

部分项目（或子项）原是政府采取直接投资方式的非经营性项目，该类项目应由政府有关机构指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施，在申请基金时以借款人名义立项备案，不符合政府投资条例等相关政策要求。

部分项目实施方式在未落实的情况下，先行备案在借款人名下，后期拟采用特许经营出让等方式实施，使得项目特许经营权的出让，不符合《公平竞争实施条例》、《优化营商环境条例》、《政府采购法》等要求。

（三）融资方案可行性

项目投资合理，避免因续保投资额导致基金难以使用。

项目整体融资方案可行，项目为准公益性或经营性项目，可以产生一定收益，具备经济可行性；“项目现金流+公司现金流”能支撑项目整体还本付息要求，避免因各类配套资金不足形成半拉子工程。

以项目最新的招投标文件、依法签订的施工或采购合同或相关政策文件为基础，核定项目总投资；将重点评估除基金投资以外配套资金的落实情况。

将根据市场预测情况，审慎预测项目的效益和费用，评估财务可行性，并进行成本费用分析、项目损益及现金流分析。

基金申报金额不得超过国务院明确的各领域最低资本金比例的50%。

提示：个别项目在申报时虚报投资额，批复后进行建设内容调整，总投资调减，导致基金和配套贷款难以实施。

部分老旧小区项目，无还款来源或项目现金流不足，建议配套物业、广告、停车场等使现金流平衡，或选取有实力的借款人。

部分管网项目，进开展管网建设，项目无收益，被判定为公益性项目，无法通过审核，建议采取厂网一体等方式推动。

部分项目建设内容的必要性及关联性论证不充分，总投资核定依据不完善，个别项目在可研批复总投资基础上增加投资，没有履行合法程序，导致项目评审总投资的确定增加缺乏依据。

（四）基金申报主体合规性和资信度

借款人应为市场化主体（公司法人），不能是政府及其部门、事业单位等。

股东借款模式的借款人应为项目业主的直接或间接（地市级以上国企）股东或拟新增股东；股权投资模式的目标公司应为项目的实施主体，因涉及股权变更和退出程序，建议无法采用股东借款模式的企业采用该模式，如股东为地方国资委或财政局的借款人。

针对股东借款，如项目业主涉及多个股东，借款人应为控股股东，可在履行合法程序并取得其他股东书面同意的前提下统筹借款。

借款人经营、财务状况和信用记录良好，信用等级符合相关要求；原则上不得涉案涉诉或存在不良记录；不得为纳入银行信贷业务黑名单或禁止名单、观察客户名单、不良贷款名单的企业。

针对股东借款，如借款人存在存量地方政府隐性债务，按照监管规定，应落实本级政府书面审核确认本次借款不涉及新增地方政府隐性债务；针对股权投资，对于投资退出方式为回购的，如回购方涉及存量地方政府隐性债务，应落实本级政府书面审核确认本次回购不涉及新增地方政府隐性债务。

提示：股东借款方式，部分项目业主的股东为国资委（局），不符合股东借款主体要求，需变更项目业主。

个别项目基金申报主体即不是项目业主，也不是项目股东，无法采用现有模式。

部分项目股东为自然人，且不愿意采取股权投资模式，基金无法审批。

部分项目采用股东借款，借款股东借款比例超出其持股比例未经其他股东授权。

（五）负面清单

严格执行四项负面清单：严禁涉及土地储备、严禁涉足商业房地产、严禁涉嫌楼堂馆所、严禁触碰地方政府隐性债务。

4

总结

新型政策性金融工具针对地方财力匮乏（土地财政下行）和城投转型资本金不足问题，补充比例可达50%，可有效解决地方配套压力，助力“新质生产力”转型。区别于2022年7400亿元基建导向工具，新型工具转向科技创新、消费、外贸三大领域，体现高质量发展导向，这与超长期国债、地方政府专项债的导向相同，地方政府可将新型政策性金融工具纳入项目资金拼盘的有效补充，缓解资金压力。2025年下半年，新型政策性金融工具以5000亿元规模为首批核心，重点投向科技、消费、外贸领域，通过8-10倍杠杆撬动社会资本（总投资约6万亿元）。其“准财政”属性、低成本优势及政策协同（财政贴息+货币PSL），将加速实物工作量落地，确保GDP增速5%目标。