检察公益诉讼制度作为习近平法治思想的标识性概念和原创性成果，其重大意义已不言而喻。当前，检察公益诉讼立法正在深入推进，但是对于检察机关在公益诉讼中的法律地位这一重要问题，学术研究和司法实践中尚有一些模糊认识。法秩序统一性原理告诉我们，宪法与民法、刑法、行政法等多个法律部门组成的法秩序，需要关联成为统一的整体状态，内部不能存在冲突和矛盾。法秩序统一性原理构成了法制统一和统一法律适用的法理基础，这一原理为我们正确认识检察机关在公益诉讼中应当具有的法律监督地位提供了科学视角。

我国检察机关各项检察职能统一于法律监督的宪法定位之中

宪法规范既是法秩序中其他规范的最终效力判准，也是其他规范的价值基础。法秩序统一性原理要求，在宪法的统筹之下，一个国家现行的法律所组成的制度构架及体系，须以公平、正义、人权等法的价值为基本理念，各个部门法规范既自成一体又协调一致。

法律监督是宪法赋予我国检察机关的职能定位，也是我国检察制度不同于其他国家检察制度的最鲜明特征。1954年宪法虽然没有明确规定我国检察机关是国家的法律监督机关，但是从具体条文来看，其法律监督属性已经十分明显。1979年6月26日，彭真在第五届全国人民代表大会第二次会议上《关于七个法律草案的说明》中明确指出，“确定检察院的性质是国家的法律监督机关。列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况，规定……”经过立法讨论，1979年人民检察院组织法第1条最终规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”

1982年宪法在起草过程中，虽然关于检察机关的宪法定位问题产生过一定争论，但是经党中央决定，全国人民代表大会通过的该宪法第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，由此正式从国家根本法上确定了检察机关的性质与地位。“人民检察院是国家的法律监督机关”的宪法内涵意味着，“法律监督机关”不仅是宪法意义上的国家机关，而且是专门履行法律监督宪法职权的机关，还是宪法授权依法独立行使检察权的机关。

宪法是我国的根本大法。坚持检察机关的宪法定位是完善具有中国特色社会主义检察制度的法律基础和政治基础，也是建设社会主义法治国家的客观要求。2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订的人民检察院组织法在坚持检察机关法律监督宪法定位不动摇的基础上，进一步发展完善了法律监督的内涵，并明确规定“人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。此次修订在检察机关的基本职权之中规定了人民检察院“依照法律规定提起公益诉讼”，赋予了检察机关公益诉讼检察职权。从法秩序的效力统一性出发，法律监督作为统一的整体，应当从宪法和组织法上准确把握法律监督运行的规律与特色，完善具体检察监督制度，不能割裂法律监督内涵的完整性。最高人民检察院应勇检察长指出，“各项检察职能包括‘四大检察’职能，内在统一于法律监督宪法定位。”在法秩序统一性原理框架下，各项检察职权的行使必须充分体现宪法赋予的法律监督属性，公益诉讼检察概莫能外。

检察机关对诉讼活动实行法律监督是我国各类诉讼法的共通原则

从目前来看，我国宪法关于“法律监督机关”的职能定位，主要是通过组织法和诉讼法对于检察职权的强化、细化，侧重于让检察机关成为宪法框架下监督整个诉讼活动的机关。检察机关对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼实行法律监督，既是对宪法规定的检察机关法律监督职能的具体化，又是对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼基本原则的进一步完善，还是检察机关法律监督体系的重要组成部分，为检察机关履行诉讼法律监督职责提供了明确具体的法律依据。

一是行政诉讼法律监督。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，不仅从立法一开始就规定了法律监督原则，而且是三大诉讼法正式出台时最早作出这一规定的。2014年11月1日，行政诉讼法第一次修正时，对检察机关的法律监督进一步完善，监督方式在单一的抗诉的基础上，增加了再审检察建议、检察建议，监督范围也从行政生效裁判结果监督扩展到行政审判人员违法行为监督和执行活动监督。

二是刑事诉讼法律监督。1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》制定时，并没有在基本原则中写入检察机关对刑事诉讼实行法律监督的内容。1996年刑事诉讼法第一次修正时，在基本原则中增加规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。不仅如此，在2012年第二次修正和2018年第三次修正中，刑事诉讼法对于检察机关刑事诉讼法律监督的职权范围、监督方式、监督手段等进行了极大丰富和完善。

三是民事诉讼法律监督。1982年制定的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》虽然规定了“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”，但是其将法律监督的范围仅仅局限在“民事审判活动”。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》正式出台时，仍然延续了这一带有局限性的规定。直到2012年《中华人民共和国民事诉讼法》第二次修正时，才在基本原则中将检察机关实行法律监督的范围由“民事审判活动”拓展为“民事诉讼”，明确规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。至此，我国三大诉讼法均在基本原则中明确规定检察机关对各类诉讼实行法律监督，从而在诉讼法律体系上实现了与宪法关于检察机关法律监督定位规定的一致性。

刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法是我国的基本法律，在三大诉讼法已经完整、统一、协调地将检察机关对诉讼活动实行法律监督固化为基本原则的情况下，检察公益诉讼立法十分有必要在基本原则中明确规定“人民检察院有权对公益诉讼实行法律监督”。

检察公益诉讼制度的设计初衷在于加强和完善法律监督

检察公益诉讼制度，是党中央和习近平总书记亲自决策、亲自部署、亲自推进的一项重大改革举措，具有鲜明的法律监督性质。在2014年10月党的十八届四中全会上，习近平总书记作了关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明，深刻指出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的初衷是，“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。”为了破解“公地悲剧”难题，赋予检察机关对行政机关违法行为及时提出建议并督促纠正，乃至提起公益诉讼的职权，建立公益保护的“中国方案”，“有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。

2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》明确指出，“试点工作必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，充分发挥法律监督、司法审判职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度的原则。提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”2017年6月22日，最高人民检察院在十二届全国人大常委会第二十八次会议上关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》和《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》的说明中指出，“检察机关提起公益诉讼，有利于发挥法律监督职能作用，健全对国家利益和社会公共利益保护的法律制度。”此后，在6月27日全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中，对于检察机关在公益诉讼中开展法律监督的领域和监督的基本手段、基本程序作了明确规定。

可以看出，检察公益诉讼制度的设计初衷和立法目的，主要在于通过发挥检察机关的法律监督职能作用，促进依法行政，严格执法，助推国家治理、社会治理，从而实现保护国家利益和社会公共利益的价值追求。按照法秩序统一性原理，法秩序的统一性还需要在价值层面实现统一。检察机关在公益诉讼中的法律地位，不仅需要在体系上与宪法及刑事、民事、行政诉讼法相契合，而且需要在价值取向上与党中央关于这项制度的设计初衷以及全国人大常委会的立法目的保持一致。诚然，在试点两年之后，2017年修订后的“两法”没有对检察公益诉讼制度作出更加具体且有操作性的规定，此后的“两高”有关司法解释作出了“公益诉讼起诉人”的设计方案，由此一些论者认为检察机关在公益诉讼中存在法律监督者和公益代表人双重身份。然而，检察机关只是保护国家利益和社会公共利益的重要力量之一，而非唯一。与行政机关和有关社会组织作为公益代表人不同的是，检察机关在公益诉讼中的代表人功能更多的是其法律监督者地位在公益诉讼活动中的延伸展现，检察机关在公益诉讼中的公益代表人功能宜统一于法律监督者的宪法定位之中。

检察公益诉讼实践运行具有鲜明的法律监督特征

经过十多年司法实践探索发展，检察公益诉讼制度已经取得显著成效，形成了独具中国特色的公益司法保护模式，既发展出个性化的监督特色，又有机统一于检察机关法律监督职能之中。首先，检察公益诉讼主体具有鲜明的监督特色。实践中，检察机关作为提起公益诉讼的主体时，并非法律意义上的利害关系人，而是宪法规定的国家法律监督机关，代表国家提起诉讼、参加诉讼活动，并依法享有调查核实、案件事实审查、检察建议等职权，与普通民事主体提起的公益诉讼在诉讼主体、审理程序、审查内容和裁判方式上存在显著差异。检察机关无论针对行政机关提起行政公益诉讼，还是针对违法民事主体提起民事公益诉讼，都是履行法律监督职责的具体体现，其根本目的在于保护国家利益和社会公共利益，具有突出的客观诉讼特征。其次，检察公益诉讼审前程序具有鲜明的监督特色。经过实践探索，“审前程序”与“审判程序”相结合的程序构造形成了检察公益诉讼“中国范式”。在审前程序中，经过立案、调查核实、磋商听证、检察建议等审前工作，督促行政机关依法履职、自我纠错，只要公益保护目的得以实现，检察机关就可以依法终结案件，不必再进入审判程序。十多年来，检察机关以检察建议的方式督促行政机关履职的案件达到80.5万件，行政机关回复整改率98.7%。可以说，审前程序本身构成了检察机关的重要办案方式，具有独立的法律监督功能和独特的程序价值。其三，审判程序中的检察活动仍然具有鲜明的监督特色。针对审前程序未能解决的公益保护问题，检察机关以“诉”的方式推动审判程序的启动，依靠司法裁判的支持与裁判的执行，进一步实现以法律监督有效保护国家利益和社会公共利益的目的。十多年来，检察机关对发出公告或检察建议后未落实公益保护责任的，向法院提起诉讼6.3万件，99.8%的案件得到裁判支持。可以说，检察机关提起公益诉讼以后的检察活动，既是审前程序法律监督的延伸和深化，也是检察机关法律监督体系在公益保护领域的发展和完善。

需要看到的是，检察公益诉讼实践中，检察公益诉讼之所以在审理程序、二审启动、起诉期限等个别问题上存在一些认识分歧，究其根源，还是在于检察机关在公益诉讼中的性质定位模糊不清。比如，按照现行有关规定，检察机关启动公益诉讼二审程序，只能以“公益诉讼起诉人”的身份提出“上诉”，而不能以“法律监督机关”的身份提出“抗诉”。这种方式导致检察机关在公益诉讼中角色定位发生混乱，出现了在有的刑事附带民事公益诉讼案件中同一检察机关针对同一法院作出的刑事附带民事公益诉讼判决，以两种不同的身份，既提起“抗诉”又提起“上诉”的情形。按照法秩序统一性原理，检察机关在进入审判程序以后的检察活动均以“诉”的形式履行法律监督职责，是“国家之诉”“法律监督之诉”，是检察机关法律监督职能在诉讼活动中的具体体现。因此，检察机关在公益诉讼中的法律定位必须与其在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中的法律定位相协调、相一致。

结语

从法秩序统一性原理出发，检察机关在各类诉讼中的法律定位，需要以效力统一为依托，以价值统一为基础，最终在宪法框架下得以耦合。这就决定了检察公益诉讼专门立法需要坚持检察机关作为国家的法律监督机关的宪法定位，围绕充分发挥法律监督职能来设计检察机关在公益诉讼中的职权配置职责履行等相关制度，从而推动检察机关更好地履行维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威的重要使命。

（作者为湖北省人民检察院党组副书记、常务副检察长 金鑫）

（检察日报）