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文章来源：梧桐研究院

今年一季度以来，国家各项宏观政策进一步持续发力显效，内需潜力在加快释放。但是经济复苏存在不全面、不平衡的情况，经济增长的内生动力不足、房地产市场存在不稳定因素、国家出口乏力等问题突出。在此背景下，中央陆续发布相关金融政策，大力提振消费、提高投资效益、全方位扩大国内需求。本文对近期国家发布的重要金融政策和新型政策性金融工具的应用进行梳理和解析，供参阅。

目录

一、政策出台背景

二、4月25日中共中央政治局会议

1.适时降准降息

2.设立服务消费与养老再贷款

三、4月28日国新办发布会若干举措

四、5月7日“一揽子”金融政策主要内容

五、 新型政策性金融工具的投放和运作

1.工具用途

2.投放主体

3.资金流向及具体运作

六、新型金融工具解决资本金问题的举措

七、设立新型政策性金融工具的意义

1.支持重点领域发展

2.提升市场信心

3.推动政策协同

4.促进经济结构调整与韧性增强

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一、政策出台背景

2025年开年以来，国内经济面临一定压力，同时全球经济环境复杂多变，从国内经济形势看：

经济复苏不均衡：2025 年一季度 GDP 增速微幅回落至 4.8%，经济复苏存在不全面、不平衡的情况，需要政策进一步发力以推动经济全面复苏。

需求收缩：消费需求方面，年轻人 “不敢消费” 与银行 “消费贷利率低至 2.49%” 的矛盾现象并存，说明消费信心不足，消费市场有待进一步激活。投资需求方面，企业面临融资成本高等问题，影响了投资积极性，进而影响经济的内生增长动力。

房地产风险：房地产市场仍存在一定的不稳定因素，需要金融政策的支持来巩固市场稳定态势，加快完善与房地产发展新模式相适配的系列融资制度，满足合理融资需求，防范房地产市场风险进一步扩散。

小微企业融资难题：尽管 2025 年前两个月普惠型小微企业贷款平均利率已降至 4.03%，但仍有超过 30% 的企业主表示 “融资难”，小微企业在经济中具有重要作用，其发展面临的资金压力需要政策予以缓解。

从外部经济环境看，全球经济复苏乏力，同时 2025 年初美国新一轮对华加征关税生效，美方指控中国在电动汽车、绿色能源等领域存在 “补贴倾销”，并对价值约 600 亿美元的中国产品加征 10%～25% 不等的关税，这对中国出口尤其是制造业板块形成较大压力，外部冲击可能向内传导，需要通过国内的金融政策稳定经济，抵御外部不确定性。

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二、4月25日中共中央政治局会议

中共中央政治局4月 25 日召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。在外部高度不确定性环境下，会议更加关注内部的高质量发展，强调“坚定不移办好自己的事”，“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”。会议强调，要加紧实施更加积极有为的宏观政策，用好用足更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。会议指出，适时降准降息，保持流动性充裕，加力支持实体经济。创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等。

1.适时降准降息

货币政策方面，政治局会议提出，要适时降准降息，保持流动性充裕，加力支持实体经济。“适时降准降息”延续了今年政府工作报告对货币政策的要求，总体延续“适度宽松”的总基调。今年以来，我国货币政策较好兼顾了“内外平衡”目标，在面对美国特朗普政府“对等关税” 等重大外部冲击及不确定性的情况下，汇率保持稳定，同时信贷、社融、M2 等数据有序增长，显示货币政策对今年一季度我国经济的持续回升创造了适宜的货币政策环境。前瞻地看，下一阶段货币政策对经济的逆周期支持力度有望继续加强。从节奏上看，今年二季度货币政策可能通过“降准+结构性降息”的方式对冲贸易战带来的影响，支持实体经济。

2.设立服务消费与养老再贷款

本次政治局会议同时提出，创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具（详见后文解读），支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等。同时，会议提出，设立服务消费与养老再贷款。意味着本次新设立的再贷款或将重点支持服务消费，预计再贷款方面或逐步创设“服务消费再贷款”“养老再贷款”“稳定消费再贷款”“科技创新再贷款”以及“稳定外贸再贷款”等多种工具，拓宽再贷款额度和使用规模，同时再贷款利率或适度下调。

业内人士指出，设立服务消费与养老再贷款，额度可能会在3000亿元左右，再贷款利率不高于1.75%。该项新工具与此前已设立的400亿额度普惠养老专项再贷款的投向领域有所不同，前者可能会侧重投向对扩大内需有较大贡献的餐饮、文旅、教育、批发零售、仓储物流等领域，向服务业企业提供贷款支持，市场化程度相对更高；后者则主要投向公益型、普惠型养老机构，带有一定的社会保障属性。

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三、4月28日国新办发布会若干举措

2025年4月28日，国新办举行新闻发布会，国家发展改革委副主任赵辰昕等介绍稳就业稳经济推动高质量发展政策措施有关情况。赵辰昕介绍，我国将出台稳就业稳经济推动高质量发展的若干举措，共包括五个方面内容：支持就业、稳定外贸发展、促进消费、积极扩大有效投资、营造稳定发展的良好环境。

表：稳就业稳经济推动高质量发展的若干举措

此外在扩大投资方面，还将工业软件等更新升级纳入“两新”政策支持范围，加快消费基础设施、社会领域投资，制定实施充电设施“倍增”行动，支持城区常住人口300万以上的城市特别是超大特大城市建设停车位。力争6月底前下达2025年“两重”建设和中央预算内投资全部项目清单。

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四、5月7日“一揽子”金融政策主要内容

继2024年“9.24”金融政策发布会后，央行、金融监管总局、证监会负责人再度联合召开新闻发布会，详解本轮一揽子金融支持政策进展。4月中央政治局会议作出部署后，多部门已召开新闻发布会解读落实举措。5月7日，央行、金融监管总局、证监会负责人进一步详解稳市场强预期的“一揽子”金融政策。与“9.24”发布会相似，本次发布会仍为三大金融相关部门负责人共同出席;不同在于，此次发布会紧跟4月中央政治局会议，侧重对政策执行细则的深度解读。

本次发布会，央行重点介绍推出三大类型货币政策措施、十项具体举措。三大类型包含：数量型政策，通过降准等措施，加大中长期流动性供给；价格型政策，下调政策利率，降低结构性货币政策工具利率，也就是中央银行向商业银行提供再贷款的利率，同时调降公积金贷款利率;结构型政策，完善现有结构性货币政策工具，并创设新的政策工具，支持科技创新、扩大消费、普惠金融等领域。

金融监管总局则针对支持地产、资本市场和民营经济推出八项增量政策。一是加快出台与房地产发展新模式相适配的融资制度;二是进一步扩大保险资金长期投资试点范围;三是进一步调降保险公司股票投资风险因子;四是尽快推出支持民营企业融资政策;五是制定实施银行业保险业护航外贸发展政策;六是修订出台并购贷款管理办法;七是扩围金融资产投资公司主体;八是构建科技保险体系。

“一揽子”政策三大主线

一是“持续稳定和活跃资本市场”，三部门多方面协同发力。稳市场政策聚焦三大重点，包括完善央行-汇金协同稳市机制，坚定支持汇金公司在必要时加大力度增持股票市场指数基金，并提供充足的再贷款支持等:发布新版重组管理办法激活并购市场，创新科创债券融资服务体系;引导中长期资金入市，进一步扩大保险资金长期投资的试点范围，实施公募基金高质量发展方案等。

二是支持民营经济、科技创新发展，强有力的金融支持或是后续重点。稳就业稳经济发布会中，央行已指出将运用科技创新再贷款等工具，持续加大对科技等领域民企的信贷支持。本次发布会，金融监管总局进一步提出将推出支持民营企业融资“一揽子”政策，并对受关税影响较大的主体提供精准金融服务；同时，健全科技金融体制，包括建立信贷支持专项机制、制定科技保险发展意见、扩大股权投资等。

三是稳楼市，供需两端金融政策均有加码。供给端重在保障房企融资。金融监管总局指出，将加快完善与房地产发展新模式相适配的系列融资制度，包括房地产开发、个人住房、城市更新等贷款管理办法，并指导金融机构继续保持房地产融资稳定等。需求端，央行指出，将降低个人住房公积金贷款利率0.25个百分点，预计每年将节省居民公积金贷款利息支出超过200亿元，有利于支持家庭刚性住房需求。

表：国新办举行新闻发布会，介绍“一揽子”金融政策支持稳市场预期有关情况

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五、新型金融工具的投放和运作

1.工具用途

政策性开发性金融工具用于补充投资包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。政策性开发性金融工具作为项目的资本金，有利于满足重大项目资本金到位的政策要求，可以尽快形成基础设施建设实物工作量，避免基建资金断档。其不仅能发挥市场化运作优势，撬动更多民间资本参与，提高投资效率。还有利于在坚持不搞大水漫灌、不超发货币条件下，更好发挥引导作用，疏通货币政策传导机制，促进银行存贷款在规模和结构上更好匹配，实现扩大有效投资、带动就业、促进消费的综合效应。

2.投放主体

从投放规模来看，国家开发银行（简称国开行）和中国农业发展银行（简称农发行）承担了最主要的政策性开发性金融工具投放，中国进出口银行（简称进出口银行）参与时间较晚、资金投放占比较小。三大行投放的资金占比分别为58%、33%和9%；支持项目数量占比分别为32%、64%和4%。

3.资金流向及具体运作

历史上看，比较典型的政策性金融工具主要有2015年-2017年推出的2万亿专项建设基金、2022年推出的7400亿政策性开发性金融工具，二者均由政策性银行筹资投向特定领域，支持重大项目建设。政策性开发性金融工具从其诞生之初即发挥着“准财政”工具职能，能够填补银行贷款因收益不足而不愿或无法进入，但亟须金融支持的重点领域和薄弱环节，政治局会议部署创设新型政策性工具，或意味着将继续由国开行、农发行和进出口行主导，创设定向支持外贸、科创和消费等领域的“准财政”工具，同时央行通过 PSL等常设结构性工具为其提供资金支持。具体运作上，专项建设基金由国开行、农发行发债筹资注入专项建设基金，专项建设基金再以资本金形式投入能源水利、轨道交通等基建项目。

表：第一批政策性开发性金融工具的资金投放主要流向

参考历史经验看，此次“新型政策性金融工具”可能由央行PSL(抵押补充贷款)支持政策性银行创设金融工具，投向科技创新、扩大消费、稳定外贸等领域。

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六、新型金融工具解决资本金问题举措

2025年4月28日，国新办举行新闻发布会，国家发展改革委副主任赵辰昕等介绍稳就业稳经济推动高质量发展政策措施有关情况。赵辰昕表示，新型政策性金融工具用于解决项目建设资本金不足问题。主要举措或将体现在以下方面（以下内容为预测内容，供参考）：

资金来源多元化。央行通过抵押补充贷款（PSL）向国开行、进出口银行等政策性银行提供低成本资金，同时引入商业银行、保险等社会资本参与分层投资，拓宽资金筹集渠道，为项目资本金提供充足的资金支持。

灵活的注资与贷款方式。股权注资：以基金形式入股科技型中小企业等项目，降低企业负债率，增加项目的权益资本，解决资本金不足的问题，同时不增加企业过多的债务负担，有助于企业轻装上阵，专注于项目建设和发展。

专项贷款：对收益稳定的充电桩、城市管网等项目提供低息贷款，并配套财政贴息，降低项目的融资成本。例如，贴息后利率可能低至 1.2%～1.75%，使项目能够以较低的成本获得资金，缓解资本金压力，提高项目的可行性和吸引力。

创新退出路径。探索通过房地产投资信托基金（REITs）、公私合营（PPP）模式等盘活存量资产，形成 “投资 - 运营 - 退出” 闭环。这不仅为前期投入的资本金提供了退出渠道，实现资金的回笼和循环利用，还可以吸引更多社会资本参与项目建设，进一步缓解资本金不足的困境。

财政贴息杠杆撬动。中央财政对相关工具进行贴息，发挥杠杆撬动作用，吸引更多金融机构和社会资本参与项目投资。通过少量的财政资金投入，带动大量的社会资金进入项目建设领域，有效解决资本金缺口问题。

监管协同与风险防控。建立严格的监管机制，严防资金挪用，确保资金专款专用，用于项目建设资本金补充。同时，建立项目动态评估与退出机制，对项目的实施情况进行跟踪评估，及时发现和解决问题，保障项目的顺利进行和资金的安全使用。

此外，债券市场 “科技板” 的同步推进，降低了企业发债门槛（或放宽至 AA 级），形成 “股权 + 债权” 融资组合拳，为企业提供了更多元化的融资选择，也有助于缓解项目建设资本金不足的问题。

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七、设立新型政策性金融工具的意义

新型政策性金融工具除不足项目资本金的功能外，还有以下重要意义：

1.支持重点领域发展

为科技创新、扩大消费、稳定外贸等关键领域提供资金支持。助力科技创新企业开展关键核心技术攻关，推动产业升级和经济高质量发展；挖掘消费潜力，增强消费对经济增长的拉动作用；缓解全球经济不确定性对外贸企业的冲击，稳定外贸基本盘。

2.提升市场信心

表明政府积极应对经济挑战，通过多种手段稳定经济增长，有助于提升市场信心，激发企业和居民的融资需求。

3.推动政策协同

标志着我国货币政策和财政政策进一步协同发力，共同为经济发展提供支持，更好地发挥政策组合拳的作用。

4.促进经济结构调整与韧性增强

推动经济从传统增长模式向创新驱动型转变，在全球经济波动的背景下，为经济稳定提供有力支撑，增强经济的抗风险能力。

针对本次设立的新型政策性金融工具，广开首席产业研究院首席金融研究员王运金认为，央行将会向政策性银行提供较大规模的资金支持，或释放流动性支持政策性银行发行金融债券募集资金。政策性银行将按照市场化原则，可能会成立“稳外贸发展基金”“科技创新基金”等，通过股权投资、专项贷款、股东借款、资本金搭桥借款等途径投向相关企业，国开行可能会倾向于支持芯片半导体、人工智能、新一代通信技术、生物科技等领域，进出口银行倾向于支持受关税影响较大的外贸企业及其上游相关原材料制造企业。