编者按

2024年12月29日，中国人民大学深圳论坛（2024）财政金融政策主题论坛成功举行。中国财政科学研究院院长杨志勇出席会议，并围绕“理解更加积极的财政政策”发表主旨演讲。他认为更加积极的财政政策是2024年的增量财政政策的延续和深化。通过提高财政赤字率、发行特别国债、增加专项债发行等措施，进一步扩大政府财力，同时调整财政支出结构，保障重点，确保财政政策有效支持经济增长和社会民生。他指出，增量财政政策中的化债措施有助于解决地方财力不足问题，让地方政府可以心无旁骛地发展经济、改善民生。增加地方自主财力是深化财税体制改革的一项重要内容。通过优化中央对地方的转移支付、健全地方税体系、非税收入管理权限适当下沉、适当上收中央事权等措施，从收支两方面理顺中央和地方财政关系。2025年财政将重点做好六方面工作，同时，大力推进财政科学管理，提高财政治理效能，更好地保障党中央治国理政、当家理财。

以下为发言全文：

经济全球化以来，全球分工的高度专业化以及各国生产的互补性增强，使得全球价值链中一个断点就可能影响到整个链条的生产。当前，供应链的不确定性、不稳定性增加，关于产业链的友岸外包或者近岸外包、去风险化、去全球化的讨论日益增多，全球供应链脱钩风险显现。供应链包括物资流转、商业流转、信息流转、资金流转四个流转进程，全球供应链的正常运行离不开跨境支付体系的高效配合，因此全球供应链变革也对跨境支付提出了新的挑战。

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延续增量政策，深化财政政策执行

作为财政政策的执行部门，财政部门如何落实中央制定的财政政策至关重要。2024年12月中旬召开的中央经济工作会议明确提出实施更加积极的财政政策，随后举行的全国财政工作会议对政策的具体落实作了部署。在此过程中，财政政策的核心逻辑得以清晰呈现。

每年召开的中央经济工作会议为下一年度的经济工作定下基调，确定政策的框架与方向。当前，国内外形势的不确定性较大，特别是国际因素的变化，例如特朗普上台后美国可能实施高关税政策，这些变化虽无法由我国直接控制，但可通过科学合理的政策应对，充分利用政策空间。

在这一宏观背景下，2025年继续实施更加积极的财政政策，保持政策的持续性和力度，并通过综合运用各类政策工具形成政策“组合拳”。宏观经济政策不仅涵盖财政政策，还包括货币政策、产业政策、区域政策、就业政策等多个方面。国际上，通常将财政政策与货币政策结合使用，而中国则注重更为综合的政策协调，确保各项政策之间形成合力，共同推动经济发展。

2025年更加积极的财政政策并非从零开始，而是基于2024年9月26日出台的增量政策继续深化。增量政策内容丰富，包括化解地方隐性债务等内容。增量财政政策出台后的股市等市场反应，显示出市场预期的积极变化。理解2025年更加积极的财政政策的内涵，需结合增量政策的演进脉络来看，许多政策措施是接续进行的。

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化解地方隐性债务，推动经济增长

更加积极的财政政策的实施，首先聚焦于化解地方隐性债务问题。所谓隐性债务，是指地方政府通过地方政府融资平台等间接途径所形成的债务，而非直接借款。这些债务常常涉及不同的统计口径。有人将地方国有企业的债务和其他地方债务均算作隐性债务。然而，地方国有企业的债务属于独立法人负债，不能视为地方政府的债务。根据最新统计，截至2023年末，地方隐性债务总额已高达14.3万亿元，这一数据反映出地方政府面临的债务压力。

化解地方隐性债务的政策目标并非直接削减债务总额，而是通过增强地方政府的自主财力，减轻其债务偿还的压力，从而释放更多财力用于经济发展和民生改善。财政部通过化债举措，不仅使地方政府有更多资金用于基础设施建设和社会民生项目，也缓解了地方政府的偿债负担。中央政府通过地方税体系建设、转移支付机制的完善等措施，增强了地方的财政自主权，使地方政府能够在一定程度上减轻对中央财政的依赖，进而推动地方经济的健康发展。

这一举措的效果是显著的。地方政府可以更加灵活地使用这些资金，进行基础设施建设、民生改善等重要领域的投入，而不必因债务负担过重而受到限制。化债措施的落实，有助于打破地方政府过度依赖借贷的局面，从而释放地方政府在经济发展中的活力，使其能够在更加宽松的财政环境下专注于推动经济增长和提升民生水平。

另外，通过化解地方隐性债务，部分隐性债务已转化为政府债务，这种债务转化通常是通过增发专项债券进行的。例如，2024年地方政府可通过专项债券进一步获得资金支持，而这些债务并不会增加地方政府的偿债负担，反而增强了地方政府的财力，提升其处理经济发展与社会民生问题的能力。

同时，财政政策与金融政策的协同作用在此次政策执行中得到了充分体现。补充国有大型商业银行的资本金，进一步增强了金融机构的资本充足性，使得这些银行能够在确保资产质量的同时，支持更多的融资项目。值得注意的是，地方隐性债务的许多形式实际是通过银行贷款进行的，化债政策通过化解这些债务，提高了银行的资产质量，从而促进了金融体系的稳定性。

在房地产市场政策方面，2024年9月26日出台的增量政策包括促进房地产市场健康发展的政策。这些政策和之前的政策一起发挥作用。例如，政策鼓励购改善性住房的购买，卖房者卖掉原有的住房，并在一年内购买新房，所支付的个人所得税可以得到退税，从而有助于房地产市场的稳定。这一政策不仅有助于刺激需求，改善住房供需结构，也为房地产市场注入了新的活力，推动了市场预期的回暖。鼓励政策措施还包括降低契税、增值税、土地增值税等税收优惠政策。

通过这些政策举措，财政政策不仅缓解了地方政府的财政压力，还有效调动了市场活力，推动了经济的复苏和增长。在未来的政策实施过程中，政府将继续注重政策与市场力量的结合，确保政策效果最大化。

增量政策还特别关注社会弱势群体的支持，尤其是针对中低收入群体和学生群体的补助。这些政策措施将在一定程度上缓解中低收入群体的经济压力，从而刺激消费，促进内需增长。尽管这些政策的效果可能需要一段时间才能显现，但随着政策的进一步实施，社会各界对政策的感知和理解将不断加深。需要特别强调的是，增量政策为2025年更加积极的财政政策奠定了基础，二者密切关联，具有持续性和递进性。

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理解“积极”：提升财力、优化支出、防范风险

更加积极的财政政策，可以理解为三个方面的深度实施。

第一，政府财力的扩大是基础，如何提高政府财力是关键。具体来说，扩大财政赤字率、发行超长期特别国债以及增加专项债务，都是增加政府可支配财力的有效手段。这些举措能够为政府提供更多的资金，推动各项财政支出。提高赤字率后，还需要加大支出强度和支出进度。支出强度的问题相对较容易解决，但支出进度需要特别关注。特别是对于2025年的资金，1月与12月不一样的支出时间，政策效果差异非常明显，这种差距可能影响政策的实施效果。债券资金的使用，也将在调结构、促增长的过程中发挥重要作用。

第二，支出结构的优化是财政政策的另一个核心内容。优化支出结构不仅仅是对资金分配的调整，而是要强化精准投放，更加注重对民生的保障、消费的促进以及经济后劲的增强。民生问题尤其重要，其中就业是最大的民生问题。就业优先政策的落实，财政必然要提供必要的支持。此外，养老金、教育等支出也不可忽视。促进消费不仅限于大宗消费，实际上，各类消费都有其重要性，包括养老、医疗以及消费品“以旧换新”等政策，这些都能够激活内需，推动消费增长。同时，增加经济后劲的措施也同样至关重要，不能只关注眼前的需求，还要为未来的发展奠定坚实基础。

第三，财政政策的重点保障方面是防范和化解重点领域的风险，尤其是兜牢基层“三保”底线。所谓“三保”底线，即保障民生、保工资、保基本公共服务等，这是财政可持续运行的要求，是积极财政政策发挥作用的基础。防范化解重点领域的风险，确保财政平稳运行，既是政策的应有之义，也是国家财政稳定的需要。财政政策首先必须确保政府的正常运行，这是财政工作的根本。如果基础问题没有解决，其他发展目标也无从谈起。过去曾有观点认为，研究者过于重视财政工作研究而忽略财政政策研究，未能从更高层次分析财政政策的全局性意义，但实际上，财政的正常运行是社会安定和经济发展的前提，财政正常运行才能为积极的财政政策奠定基础，为其他改革措施的实施提供支撑。

从全球视角来看，外部环境的变化也是影响我国经济政策的重要因素。不同于过去的困境，当前中国面临的是一个更加复杂和多变的国际局势。尽管外部环境的复杂性日益增加，但我国依然坚持积极的财政政策，并努力通过财政政策与货币政策、产业政策等多方面的协调，确保国内经济的稳定运行。

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2025年财政政策将聚焦六大重点领域

为了落实更加积极的财政政策，接下来的六项工作尤为关键：

一是支持扩大国内需求。当前，消费和投资是推动国内需求的两大关键因素，二者缺一不可。消费是经济循环中的关键一环，但消费不足的原因不仅仅在于需求端，供给侧方面的因素也起到了重要作用。如何提高消费水平，特别是在养老、医疗、消费品“以旧换新”以及文化、旅游等领域，将成为促进消费增长的重要手段。同时，降低全社会物流成本，积极扩大有效投资，也是稳经济的重要举措。政府投资应该发挥引领作用，推动民间资本的广泛参与，社会资本在促进经济增长中的作用不容忽视。

二是支持现代化产业体系建设。2加快发展新质生产力，是提升经济竞争力的内在要求。无论是新兴产业还是传统产业，科技创新都已成为核心驱动力。传统产业通过科技创新提升生产力，尤其在芯片等关键技术领域，我国正面临从模仿到创新的转型。加强对中小企业的支持，特别是实施“专精特新”中小企业奖补政策，是促进创新的重要举措。未来，企业将成为科技创新的主力军，产学研结合的进一步深化，必将为经济发展注入新的动力。

三是支持保障和改善民生。民生问题始终是政策的根本关切。就业是民生中的重中之重，尤其是在2025年，面对大量高校毕业生和前期积累的就业压力，政府需要出台更多促进就业的政策，减少零就业家庭的出现。与此同时，人口发展、教育、医疗等方面的需求依然存在，这些都是人民群众急需解决的问题。

四是支持城乡区域融合发展。确保国家粮食安全是当前重要的政策目标之一，乡村振兴和脱贫攻坚成果的巩固同样关乎经济的可持续发展。区域协调发展战略的实施，将为各地经济的均衡发展提供政策支持。

五是支持生态文明建设。生态保护在过去几年取得了显著进展，未来将深化横向生态保护补偿机制建设。这包括上游与下游地区之间的生态保护合作，推动绿色低碳发展，助力“双碳”目标的实现。

六是支持高水平对外开放。面对复杂的国际环境，我国依然坚持开放政策，推动高水平对外开放，并加强全球经济治理中的话语权。通过“一带一路”倡议与各国开展财金合作，不仅促进我国经济增长，也有助于提升全球经济的协调性与稳定性。

财政政策的有效实施，还需要加强财政科学管理，要通过优化财政管理，提高资金使用效率。推进零基预算改革、预算绩效管理、加强财政资源统筹等举措，都将有助于提升财政管理水平，确保财政资源的高效使用。最重要的是，必须有效防范地方政府债务风险，确保基层“三保”底线的兜牢，并加强财会监督，保障财政管理的公正性和透明度。

观点整理：胡云清

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