气候变暖“引领”全球财政政策走向？
气候变暖“引领”全球财政政策走向？
■ 陈 曦
气候变暖对地球和人类生存的威胁越来越严峻。《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）对气候行动进行首次全球盘点时指出，《巴黎协定》在所有领域都没有得到有效执行，目前全球在减缓和适应气候变化方面都没有达到所需水平。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）表示，温室气体排放量最迟必须在2025年前达到峰值、到2030年下降43%，才能将全球变暖控制在1.5℃以内，如超过1.5℃阈值有可能引发更严重的气候危机。国际能源署（IEA）估计，要到2050年实现净零排放，全球需要在未来十年额外投资2万亿至2.5万亿美元用于碳减排。
显而易见，未来10到15年，将是全球气候行动的关键时期，意味着全人类消费、生产和投资的系统性转型，碳减排最终通过减缓和阻止气候变化的潜在灾难性后果而令全人类受益。全球财政政策可在这一进程中发挥核心作用，世界各国财政政策制定者需要采取“绿色”措施并创造“绿色”复苏，以防止气候变化引发一系列次生健康危机和经济危机。危机的深度和应对的范围意味着各国采取的财政政策将对全球产生持久而深远的影响，并塑造未来数十年人类经济和社会形态。
然而，实现气候目标、财政可持续性、政策可行性之间似乎形成了“不可能三角”：首先，一些严重依赖公共支出的减排政策，如增加公共投资和可再生能源补贴，将带来巨大的财政成本，可能导致公共债务激增甚至不可持续，宏观经济风险随之高企；其次，通过提高碳定价来控制温升并创造收入以减轻债务负担，需要到2030年对每吨碳排放至少征收75美元的全球税收，但目前碳定价举措仅涵盖49个发达和新兴市场经济体，即约全球排放量的四分之一，且平均碳定价为每吨20美元，要覆盖全部碳排放且提高到有效价格水平显然难以实现；最后，全球步入实现净零排放轨道后，化石燃料生产国大宗商品收入将随之急剧下降，其必然对国家财政和经济多元化构成重大挑战，据测算，至2040年全球27个主要化石燃料生产国财政收入平均下降幅度约为其GDP的5.5%。
如何破解气候“不可能三角”？当前，全球经济低迷并不会改变基本的气候挑战，即使长期衰退也只会对减少温室气体排放产生十分有限的影响。加大气候政策力度则必然提高财政成本，具体取决于投资需求规模、碳定价收入和借贷成本，且不同国家差异很大。发达经济体财政支出能力较强并能够容纳债务小幅增长，但对于大多数财政空间有限、税收能力低下、市场融资成本高昂的新兴市场和发展中经济体，则面临着巨大的减缓和适应气候变化乃至可持续发展的财政成本。
加之全球地缘政治紧张局势升级，保障能源安全导致各国低碳转型之路更加坎坷。破局关键，则在于各国政府如何精心设计和调整支出、收入、监管及三者政策组合以实现低成本脱碳。其将围绕三个主要问题展开：政府如何通过优化支出政策推动实现净零排放？政府如何制定具有成本效益和财政可持续的气候政策？政府如何促进家庭和企业绿色转型？
对于不同国家所面临不同的宏观经济状况、财政空间、广泛刺激计划的实施程度、纳入气候因素的能力、气候承诺的雄心等，可酌情确定重点政策和优先实施顺序，其包括但不限于：促进气候智能型基础设施建设，如可再生能源、现代化电网、改善数字基础设施以建立远程办公系统；
支持气候适应型基础设施建设，如增进防洪设施、交通设施和建筑物“气候弹性”；开发和推广气候智能型技术，如电池、氢能、碳捕集利用和封存；为受危机影响的低收入群体提供支持气候适应的公共工程项目，如灌溉工程；
对于债务担保和其他支持政策，绿色产业和活动应优先于棕色产业和活动；支持碳密集型行业和企业向低碳经济公平过渡，如通过税收抵免或绿色补贴鼓励企业投资低碳技术，促进技术扩散和创新；规避碳密集型投资，如化石燃料发电、高排放车辆生产；支持绿色融资，如发行绿色债券为额外气候支出提供资金、通过有针对性的担保动员私人绿色投资；改革能源定价，如制定能够覆盖显性成本和隐性成本的能源价格，避免投资在清洁行业和污染行业之间错配；加强国际合作，如显著提高高收入国家对中低收入和脆弱国家支持力度，通过高水平财政援助、技术援助和技术转让帮助减少排放并适应气候变化。
应对气候变化是全人类确保可持续、繁荣和复原力的集体责任，没有任何一个国家能够单独应对这一全球性风险挑战。世界各国财政政策制定者急需通过设定合理、高效、透明、协同的政策措施，将减缓和适应气候变化纳入财政政策主流，以提振全球“气候雄心”。
（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）