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作者简介

任保平，南京大学数字经济与管理学院特聘教授、博士生导师；

许瀚阳，南京大学数字经济与管理学院研究生。

摘 要：实体经济和数字经济深度融合是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要举措。实体经济和数字经济深度融合将从技术、资源禀赋、产业创新能力等方面提升我国经济发展水平，为经济增长带来全新动力。推动实体经济和数字经济深度融合需要完善相关制度，发挥制度的激励和约束作用，保障融合的有效性。在实体经济和数字经济深度融合中，数据产权界定、数据交易、数据要素参与分配、数据安全和数据治理方面的制度需求不断增强。健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，需要加强实体经济和数字经济深度融合的相关立法，完善实体经济和数字经济深度融合的治理体系，正确处理实体经济和数字经济深度融合中的政府与市场关系，健全实体经济和数字经济深度融合的政策体系。

关键词：数字经济；实体经济；实数融合；制度安排

党的二十届三中全会将“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”作为健全推动经济高质量发展体制机制的重要内容。实体经济和数字经济的深度融合，将从技术、资源禀赋、产业创新能力等方面提升我国经济发展水平，并发挥乘数效应，为经济增长带来全新动力。促进实体经济和数字经济深度融合，必须坚持以制度建设为主线，加强顶层设计和总体谋划，健全相关制度。

一、制度安排促进实体经济 和数字经济深度融合的机理

制度的作用是规范人或组织之间的行为准则和互动关系。制度最核心的功能在于对经济主体行为的激励和约束，通过影响经济主体的行为来推动优化资源配置。制度是决定经济运行效率的内生性变量。实体经济和数字经济的深度融合，既有助于推动实体经济的数字化，又有助于在推动构建全国统一大市场的基础上，激发各类生产要素的活力，提高要素、产品的交易效率，重塑国民经济的生产、分配、流通和消费环节，健全推动经济高质量发展的体制机制，激发新发展阶段经济增长的关键动能。制度安排促进实体经济和数字经济深度融合的机理主要表现在三个方面。

（一）制度安排为实体经济和数字经济深度融合提供激励

制度的激励作用是实现对组织成员的方向引导、动机激发与行为强化，激励个人或集体去做一些有利于组织和社会的事情。在实体经济和数字经济深度融合中，制度安排可以激励和引导融合方向。

第一，制度安排激励实体经济和数字经济深度融合过程中的数字基础设施建设。在实体经济和数字经济深度融合中，新型数字基础设施是推动企业数字化转型的重要保障。数字基础设施是数字经济发展的重要载体，涉及的种类多、范围广，仅依靠市场难以实现充分供给，需要政府根据实体经济和数字经济深度融合的客观需要，制定相关制度，统筹调配、规划、建设，确保数字企业实体化和实体企业数字化转型过程中有良好的基础设施和公共服务支撑。数字基础设施建设不仅具有强外部性、规模经济等公共产品特性，还能够对全产业链形成较强的联动效应，并以科技赋能来补足传统基础设施建设的短板。由此可见，数字基础设施建设对于释放经济增长潜力、实现新旧动能转换具有重要意义，需要以健全实体经济和数字经济深度融合制度的方式加快基础设施的升级。

第二，制度安排激励实体经济和数字经济深度融合过程中的企业数字化转型。在实体经济和数字经济深度融合过程中，由于我国工业化起步较晚，企业信息化程度不足，规模较小的企业缺乏数字化转型的能力，面临着一系列“不想转”“不敢转”“不会转”的问题。面对此类情形，需要发挥制度安排的作用来助推企业数字化转型，为融合转型动力不足的企业提供动力。例如，国家大数据综合试验区就通过为试验区内的企业提供数字补贴和技术支持来助推企业数字化转型。通过良好的制度安排，完善促进数字产业化和产业数字化的政策体系，加速实体经济和数字经济深度融合。

第三，制度安排激励实体经济和数字经济深度融合过程中的跨行业跨部门合作。制度安排有助于推动跨行业跨部门合作，促进部门间有效沟通和协作，实现资源的优化配置和利用。实体经济和数字经济深度融合是一场时间长、程度深、范围广的融合。推动实体经济的转型升级，不仅需要相关的人才、技术创新和基础设施建设支撑，而且需要整合各个行业领域部门，推动整体的数字化转型，同时发挥不同行业部门间的溢出效应，加速整体的数字化进程，这需要相关的制度安排保证这一联动发展过程的顺利进行。制度安排通过明确各部门的职责、促进信息共享、加强沟通和培训等，有效推动跨行业跨部门合作。

第四，制度安排激励实体经济和数字经济深度融合过程中的人力资本作用发挥。推进教育、科技、人才体制机制一体改革既是构建全面创新体制机制的重要内容，又是在实体经济和数字经济深度融合过程中实现技术创新的基本方略。要坚持科技作为推动实体经济和数字经济深度融合的第一生产力、人才作为支撑推动实体经济和数字经济深度融合的第一资源、创新作为引领推动实体经济和数字经济深度融合的第一动力，使科技、人才、创新在推动实体经济和数字经济深度融合中结合起来，构建实体经济和数字经济深度融合的坚实基础和智力支持。在数字技术人才的培养上，要制定激发人才数字化创新活力、培育人才数字化技能的人力资本政策。面向世界数字科技前沿、面向实体经济和数字经济深度融合的主战场、面向实体经济和数字经济深度融合的重大需求，构建高水平复合型数字经济人才培养模式。同时，加强产教对接，重点培养大数据、人工智能、网络技术、虚拟现实、区块链等领域的紧缺人才。相关的制度安排有助于培养人才、吸引人才，并发挥出数字经济时代人才的集聚效应，推动实体经济和数字经济深度融合。

（二）制度安排为实体经济和数字经济深度融合提供约束

制度的约束功能就是通过制度规范行为、明确权责、保护利益，减少不确定性、降低交易费用，从而形成一种良好的秩序。实体经济和数字经济深度融合需要发挥制度的约束作用，维护融合秩序，降低融合的交易费用，提高融合效率。

第一，制度安排为实体经济和数字经济深度融合过程中的数据产权确定和数据交易提供约束。一方面，制度安排能为实体经济和数字经济深度融合过程中的产权确定提供约束。随着数字技术的发展，数据产品以及相关的知识产权保护受到社会的高度关注，数据资源以及衍生的数据产品具有财产性和价值性，也具有非物质性和易复制性特征，在实体经济和数字经济深度融合过程中容易被侵占窃用，使相关知识产权拥有者的合法权益受到损害，因而需要发挥制度的约束作用，打击实体经济和数字经济深度融合过程中的非法侵占数据产权的行为。另一方面，制度安排为实体经济和数字经济深度融合过程中的数据交易提供约束。数据交易是数据要素流通的主要途径，数据交易规模的扩大离不开数字经济的发展，数字经济的发展也需要数据交易提供动力。但数据交易领域仍存在法律规定不够明确、数据产权不够明晰、数据标准模糊、数据政策存在区域性差异等问题，这些都会影响到数据交易的效果。实体经济和数字经济深度融合过程中的数据交易行为，需要相关的制度来规范和约束。

第二，制度安排为实体经济和数字经济深度融合过程中的个人数据安全提供约束。在实体经济和数字经济深度融合过程中，受数字化时代数据开放化与商业化发展需求的影响，个体用户的数字信息与偏好被企业收集存储并处理应用，这其中存在着因商业目的而引致的数据滥用、用户数据和隐私泄露问题。商业实体或数字平台在持有用户数据信息的情况下，出于逐利的目的，不仅存在滥用个人隐私及偏好信息来牟利的可能，还可能通过共享信息对数据市场实行垄断。企业将个人数据信息商品化、私人化，在侵犯个人数据主权的同时对个人的信息安全构成威胁，进而产生一系列道德风险和社会问题。相关的制度安排可以通过推动出台法律法规和政策，约束相关企业的行为，保护公众的隐私和信息安全。

第三，制度安排为实体经济和数字经济深度融合过程中的国家数据安全提供约束。随着数字技术的发展，数据作为一种关键生产要素，其重要性日益上升到国家层面。在实体经济和数字经济深度融合过程中，数据作为一种虚拟要素，其独特的性质可能会对国家主权和安全构成威胁。例如，企业间数据跨境流动风险威胁数据主权和安全；数据的出入境渠道存在安全风险；此外，不同国家、地区间数据政策、数据法治建设水平存在差异，与数据治理较差的数据主体间的数据流通可能会带来数据安全隐患。相关的制度安排可以明确企业的数据处理方式和数据传输的标准规范，保护国家的信息数据安全与主权。

（三）制度安排保障实体经济和数字经济深度融合的有效性

制度经济学认为，制度是塑造经济行为和经济绩效的关键因素，制度不仅可以保障制度实施的稳定，还可以带来经济效益，是决定经济绩效的关键因素。制度安排为实体经济和数字经济深度融合提供了一系列的保障措施，保证了融合的有效性。

第一，制度安排促进实体经济和数字经济深度融合政策的制定和落实。数字经济政策是政府对于实体经济和数字经济深度融合的规范，通过制度的设计促进政策的制定和完善，保证实体经济和数字经济融合沿着正确的方向前进。数字经济政策是推动实体经济和数字经济深度融合的主要方式之一，通过制度安排，可以保障实体经济和数字经济深度融合的有效性。全面深化改革下的数字经济政策需要顶层设计和试点探索相互促进和完善，这一落实过程需要制度来保障。制度安排可以最大限度地保障数字经济政策的落地效果以及实体经济和数字经济深度融合的有效性。

第二，制度安排增强对实体经济和数字经济深度融合效果的监管。实体经济和数字经济融合不是一次性的过程，企业的资金链断裂，受到外来的冲击，都可能导致数字化转型的停滞和倒退。除此之外，部分企业接受了国家的数字扶持补贴等，可能会在相关年报中虚报数字化转型效果，甚至存在违法违规行为。因此，在实体经济和数字经济深度融合过程中，应通过相关的制度安排，设立监管机构，明晰监管原则，搭建监管平台，完善监管的整体架构，增强对数字化转型效果的监管。

二、实体经济和数字经济深度融合的制度需求

在数字技术和数据要素双轮驱动下的实体经济和数字经济深度融合过程中，数据从过去的符号化的信息记录变成凝聚着经济社会价值的数字化财产，这一财产化的过程提出了一系列制度需求。

（一）实体经济和数字经济深度融合中产权确定方面的制度需求

数据财产需要制度的保护。类似于传统要素和产品的生产、占有过程一样，数字财产也需要明确其主体与权利，尤其是衍生数据是经过个人或企业收集、处理、加工后得到的数据，其中包含着劳动者的无差别的人类劳动，具有与知识产权客体相类似的特性。对数据财产进行数据确权是有必要的，相关的制度安排具有必要性。

数据作为一种虚拟要素，具有不同于实体要素的特征。其一，原始数据本身具有非独占性和非竞争性，不像有形资产一样可以直接占有。在数字技术高度发展的今天，数据在网络平台上保持着相对开放的状态，不能排除他人的获取和使用。其二，数据本身不会因为使用和加工而消耗，数据的内容和质量不会因为使用而减少或降低。数据在数据主体间会经历一系列的传递、处理过程，流程多、处理快，因而数据难以接受有效及时的监管，网络平台上的数据容易受到外来的非法侵占和窃取。

数据产权相较于传统的产权，面临更加复杂的产权环境，处理手段更加复杂，同时其广泛涉及法律、经济、技术等多个领域，使得数据侵权行为的界定更加复杂、追责更加困难，数据产权的保护更加难以开展。现阶段，我国在数据确权方面还存在一定的法律空白。《中华人民共和国数据安全法》是我国数据安全领域的基础性法律，旨在规范数据处理活动，保障个人和组织与数据有关的合法权益，但对于数据权属并没有作出明确的规定。《中华人民共和国个人信息保护法》是个人信息保护领域的基础性法律，对于数据以及数据与信息关系的表述较为模糊。在实体经济和数字经济深度融合中，数据确权的法律缺失增加了对于制度安排的需求。除此之外，因为技术、突发事件等不确定性因素，数字鸿沟在个人、企业、不同部门之间不断加大，加之对于相关领域的治理程度不足，都要求完善相关制度，以解决实体经济和数字经济深度融合过程中产生的数据产权问题。

（二）实体经济和数字经济深度融合中数据交易方面的制度需求

数据是一种信息产品，与传统实体产品不同，数据具有非竞争性和较低的排他性，数据市场上的其他竞争者可以得到同样的数据并加以处理利用，并且从本质上来说，数据本身是符号化的，更具价值的是其中的信息。数据交易就是针对信息的交易，相较于传统的产品价值来自占有和控制，数据价值的核心是数据的流通、利用和共享。因此，数据交易在我国的实体经济和数字经济深度融合过程中必将发挥重要的作用，完善数据要素交易制度有助于推动数据要素畅通流动，这就提出了数据交易的制度需求。

当前，我国的数据交易市场仍保持着高增长态势，数据交易市场已达到百亿级规模，但数据场内交易量较少，具体原因在于：一是数据交易方尚未对数据安全保障给予充分信任。当前，对我国数据实际占有者的权益保护机制并不完善，且通过数据交易所交易还存在较多的问题，如不同数据交易所发展水平有较大差异，部分数据交易所安全保障体系不够健全，相关过程处理不够规范，且目前的数据交易所大多无法完成数据交易的全生命周期维护。二是数据价值难以明确评估定价。数据生产过程中需要对数据进行一系列的收集、处理、加工，需要的人力成本较高，相较之下，数据又具有易复制转存的特点，人工成本较低，而基础设施等方面的固定成本较大，且数据交易过程中包含数字平台、数据持有者、数据购买者等多方参与，交易过程较为复杂，难以对数据要素进行准确有效的定价。三是关于建立国内数据交易机构的市场布局规划和行业指导规划存在不足，在发展、功能定位上不明晰，出现同质化竞争现象，导致形成多个分割的交易市场，难以形成综合优势来发挥数据交易机构的作用，无力承担联通数据要素市场主体的重任。

产品交易需要对产品的权属进行界定，在传统的实物交易过程中，这一过程仅需要较低的成本，但是数据要素交易过程中往往难以对数据权属进行界定。数据权利所表现出的“一数多权”来自数据要素的非竞争性与可复制性，同一份数据可以同时被多个主体使用而互不影响。因数据所有权所引发的争议会随着数据影响范围的扩大和商业价值的提升而不断增加，当数据具有较高的商业价值而所有权不明晰时，就会引发数据主体间的争端。目前对于数据交易的法规制度建设尚处于地方试点阶段，数量规模有限，影响范围分散，不能形成统一的标准，亟须完善实体经济和数字经济深度融合中数据交易方面的制度。

（三）实体经济和数字经济深度融合中数据要素参与分配方面的制度需求

在数字经济时代，数据要素不仅是实现我国高质量发展的关键，更是推动全球经济发展的重要资源。党的二十届三中全会指出，健全按要素分配政策制度。中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据与土地、劳动力、资本、技术并列，作为五大生产要素之一，明确了加快培育数据要素市场的任务。数据要素参与分配被纳入基础性分配制度，是实现高质量发展的关键举措。

在实体经济和数字经济深度融合中，数据要素参与分配需要构建完善的数据治理机制。当前，数据交易的信任问题导致数据要素交易难以推进，同时数据要素流转过程缺乏统一标准，使得数据要素交易者缺乏交易动力，数据要素需求不足。数据要素交易双方都难以对彼此进行有效的了解，且数据要素交易过程缺乏监管，使得数据交易过程中存在较多风险。推进数据要素参与分配的前提是科学的数据治理体系的建立，面对数据泄露、权责不明、个人数据缺乏保护、用户激励不足等问题，需要数据要素治理体系加以规范。

数字经济发展不平衡阻碍了数据要素参与到分配中。随着数字经济的迅猛发展，数据主体对于数据要素的掌控和处理存在地区和个体上的不平衡，以致引起不同地区间数据要素发展水平的差距，以及数据要素收益分配在不同个体间的差异。个人数据作为数据要素的重要组成部分，在流动过程中存在着不平等情形。个体作为数据主体的一部分，目前还难以参与到数据要素收益分配中。个人数据保存和积累在平台和厂商处，成为厂商的可支配要素，其收益也被归入企业的收益分配中。东部、西部之间的经济发展水平存在差异，使得数字经济发展水平差距增大，进一步加剧了收入分配不均，增大了东部、西部之间数据要素发展和储备差距，导致我国数字经济发展水平、发展质量存在不平衡。劳动、知识等要素在初次分配过程中存在着价格歧视、数据技术创新被低估等问题，使得数字经济发展过程中的要素分配存在失衡现象，亟须通过完善制度安排来改善数据要素市场的现状，加快数据要素参与分配的进程。

（四）实体经济和数字经济深度融合中数据安全方面的制度需求

国家安全是实现中国式现代化和高质量发展的重要保障，而数据要素的内涵和特征决定了数据安全治理对于应对数据的外部效应、促进经济发展、保障个人和国家安全、增强国际竞争优势具有重要意义。我们需要相应的制度安排来保障实体经济和数字经济深度融合中的数据安全。

保障数据安全的重点之一是数据要素的安全，而数据要素是数字技术发展到一定阶段的产物，因而数字技术的发展水平可以一定程度上影响一个国家企业的数据安全。然而，数字技术的发展是一个漫长的过程，需要投入大量的人才、资金等，我国企业的数字化、信息化普及程度有限，多数企业缺乏单独开发相应技术的能力，因而通过相关的制度安排推动数字技术的发展是必要的。

目前我国正处于实体经济和数字经济融合的快速发展期，随着对数据的需求越来越大，对数据安全性的要求也越来越高。因此，政府需要充分发挥其在数字技术和数字化方面的优势，进行科学决策，提升政府的决策水平，从而使政府公共服务供给、宏观调控和城市管理的职能得到更好发挥。企业需要根据市场产品数据、人口行为特征等数据来进行产品的生产和营销，因而数据市场的开放和共享成为必然趋势。数据市场的发展带动着数据安全市场的发展，数字经济市场规模持续扩大，带动金融数据安全市场，以及整个数据安全市场规模扩大。相较之下，对数据的安全防护难以及时跟上，导致当前数据缺乏全面有效的管理和安全保障，催生出许多数据违法行为，包括网络犯罪、数据泄露、数据黑灰产业链等，这就需要制度安排来增强对新兴数据违法行为的监管。

（五）实体经济和数字经济深度融合中数据治理方面的制度需求

数据治理是针对实体经济和数字经济深度融合中产生的数据进行的针对性治理。数据具有财产属性，经过加工处理后得到的衍生数据可以反映很多有价值的信息，不仅涉及个人、企业，而且关乎国家和社会安全。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》《数据中国建设整体布局规划》等为复杂信息环境中数据要素的安全治理提供了政策依据，强调建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。在实体经济和数字经济深度融合的大背景下，数据治理的制度设计成为一个重要课题。在数字经济中，利用好数据资源，使其能够在一个安全、有序、公平、公正的环境中自由地进行跨界流通，使数据的红利得到最大限度的释放，需要强化对数据的统一治理。区位差异、治理理念差异、价值观差异都会导致数据治理政策的不兼容和实施困难，这就使得数据治理需要制度的参与来规范协调。

数据的标准化和规范化是推动数字经济一体化发展以及建立全球数字化统一标准的前提，也是数字经济快速发展的需要。完备的数据标准可以降低不同区域间要素流通的成本，便于对数据使用的统一监管，但是在全国范围内仅仅依靠数据治理措施来实现标准的统一是具有一定难度的，因而通过设计相关制度来推动这一进程是必要的。随着数字经济的发展，每时每秒都在产生、处理海量数据，仅仅依靠政府机构来治理的效率难以达到预期效果，而数字技术的发展为数据治理提供了全新的思路和途径。新兴的数字技术可以参与到数据治理过程中来。除此之外，数据处理的平台也可以允许全社会参与到数据处理中，提高数据处理的效率。加大对数据处理先进技术的开发与普及、推动建立全民参与的大平台，需要更基础的制度安排来指导和带动，进而全面提升数据处理的能力。

三、实体经济和数字经济深度融合的制度安排

依据实体经济和数字经济深度融合的制度需求，需要从产权确定、数据交易、数据要素参与分配、数据安全、数据治理五方面完善制度安排，为实体经济和数字经济深度融合提供激励与约束，保证实体经济和数字经济深度融合的有效性，进而推动我国实体经济和数字经济深度融合加速实现。

（一）产权确定方面的制度安排

在实体经济和数字经济深度融合过程中，数据产权的确定需要从制度安排的角度出发，保障数据产权朝着更加规范的方向发展。数据作为关键生产要素，通过市场的收集、处理、流通来释放价值，这就要求数据产权的制度完善以“促进数据流通和交易，激发数据活力，赋能数字经济”为导向。良好的数据确权制度必须在保证数据拥有者能够明确数据归属、维护自身合法权益的前提下不阻碍数字经济的发展，保持数字经济和数字市场的发展活力。因此，在实体经济和数字经济深度融合中数据确权的制度安排需要明确各个环节中各主体的合法权益。

第一，数据处理的权利。数据处理是数据信息提取、数据价值释放、数据要素增值的重要环节。数据处理权是数据主体处理其合法持有的数据的权利，是数据产权构建过程中的重要组成部分。在实体经济和数字经济深度融合过程中，通过赋予数据处理权，数据主体对于数据的筛选、分类、整理、加工行为的合法边界得以界定，数据主体的数据行为确定性得到增强，数据处理行为规范性得到强化，确保了数据处理者合法权益的实现。

第二，数据控制的权利。数据控制权是指数据主体通过一定方式和手段有效控制其数据的权利。数据控制权是对数据主体持有和控制数据法律上的认可，该权利同样可以保证数据主体在数据从生产到接受处理的价值增值过程中对其进行有效的开发利用。数据持有权是数据的加工、使用以及数字产品经营等过程中一系列权利的基础，保证了数据的正常流通利用。

第三，数据收益的权利。数据主体可以通过行使数据处理权、数据处分权等获得相应的数据收益，并且基于数据资源动态流转和价值转化，在行使数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权的同时保障数据收益权。数据主体可作为数据控制者，通过提供相关数据服务而获得利益，包括利用专业技术进行数据分析与算法策划，并收取费用，或以转让、许可数据产权的方式获益。

第四，产权交易过程中权利合法性的保障。明确各主体所拥有的合法权利后，数据在各个主体间产权的转换依然需要进行相关的制度安排。数据产权的转换伴随着一系列交易与转接过程，针对这些方面，需要明确交易规范，保证交易的合法合规，杜绝数据滥用及侵占他人的数据产权，也要防止因数字技术水平落后而在相关产权交易过程中的合法权利受到侵害。

第五，明确界定公共、企业以及个人层面的数据产权。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出要建立公共数据、企业数据和个人数据分类分级确权授权机制。针对公共数据，需要明确公共数据开放共享的基本理念、原则和限制，明确公共数据向社会提供的原则和方式，明确公共数据无偿使用的边界，为公共数据开放使用提供政策性规范。在数字经济中，数据作为一种生产要素、经营资源和战略资源，在企业运营过程中的重要性日益增加。企业受到商业利益的驱动，对于数据的控制、使用和对数据产品开发的主动性不断增强。对于企业数据，要明确企业等市场主体的合法数据权益，强化数据激励。针对个人数据，需要保护个人对于自身数据的合法权益，在保护个人隐私的前提下，征得个人同意后，合理合规地开发利用数据。

（二）数据交易方面的制度安排

数据交易是数据流通、传递的重要途径，实体经济和数字经济深度融合需要数据交易的推动，而数据交易的健康发展离不开标准化体系的支撑。推动实体经济和数字经济深度融合，需要通过制度安排来推动标准化数据交易体系的建立。

第一，数据交易的标准化和规范化。在实体经济和数字经济深度融合中，为提高数据交易的透明度和可信度，数据交易需要建立标准化和规范化的交易准则。数据标准由交易相关方进行协商发布，并结合官方的数据制度规范进行交易操作，通过数字技术、数字平台等，提高数据交易效率，推进数据交易标准化和规范化。

第二，数据交易流程的制度安排。在实体经济和数字经济深度融合中，需要对数据交易参与者的交易流程进行标准化、规范化的统一。在实体经济和数字经济深度融合的大背景下，对数据交易的流程（包括发起交易、产品核验、交易进行、交易完成）进行全过程引导。同时，对数据交易平台的行为进行规范，包括监督交易流程的合规合法开展，对数据产品和交易流程进行备份留档等。

第三，数据交易的监管制度。明确国家数据局的数据治理与监管职责，保障实体经济和数字经济深度融合中数据交易统一标准的实施。国家数据局居中协调，保证行业部门、政府机关，企业等的数据畅通与标准统一，执行统一的交易流程和标准。同时，国家数据局对数据交易过程履行监管职责，对数据交易平台进行监督，保障数据交易的安全可靠。此外，国家数据局积极探索数据交易的新模式，将新的数字技术、新的交易方式纳入数据交易体系，在实体经济和数字经济深度融合中不断提升数据交易的质量和效率。

（三）数据要素参与分配的制度安排

在实体经济和数字经济深度融合中推动数据要素融入收入分配制度，需要将数据要素的分配方式和收入分配体系相结合。收入分配方式是实现全体人民共同富裕的关键内容。完善数据要素参与分配的制度，有助于推动经济社会发展，促进实体经济和数字经济深度融合。

第一，将数据要素纳入初次分配。初次分配注重效率，要素分配往往向着社会效率最大化的方向倾斜，以期实现社会财富的最大化。推进数据要素纳入初次分配需明确数据要素的产权归属，完善要素主体登记机制。同时，完善数据要素的定价机制，引导市场发挥定价功能，建立健全价值分配的市场化激励机制。

第二，将数据要素纳入再分配。数据要素的初次分配受诸多因素影响，可能产生分配不公平问题，在数字经济发展中可能会引起数据要素积累不均衡。因此，在实体经济和数字经济深度融合中，需要继续将数据要素纳入再分配，推动发展均衡。首先，需要建立直接面向数据要素市场的财政税收制度，可以考虑增设面向数据交易流动环节的直接税制度，对参与数据要素流转中间环节的中小企业进行转移支付，改善因数据要素生产链过长、税收制度未能覆盖而导致的分配不公平。其次，可以通过设立专门针对数据要素市场基础平台建设的支出项目，为数据要素市场的合理化配置提供基础性公共服务平台。最后，要建立健全针对数据要素分配过程的监督机制，减少数据要素分配中的不公平，推进共同富裕。

第三，将数据要素纳入第三次分配。数据要素的非排他性、共享性与第三次分配的性质相契合，将数据要素纳入第三次分配是推动实体经济和数字经济深度融合的关键一环。在实体经济和数字经济深度融合中，应由政府部门牵头，以数据基础设施和平台为基础，鼓励数字经济参与主体承担社会责任，推动公共数据开放，建立面向特定市场主体的公共数据授权运营和收益分配制度。

（四）数据安全方面的制度安排

数据安全治理是一项复杂的系统工程，需要一系列的制度安排，实现多方协同的数据安全保护格局，为实体经济和数字经济深度融合提供制度保障。

第一，完善数据安全治理的顶层制度安排。解决数据安全治理问题，需从顶层设计入手，从完善制度规则等方面重点做好以下方面的工作：首先，构建完善的数据安全治理法律体系，完善数据确权的法律制度与规范，明确各数据主体的权责；其次，完善数据交易的规范过程和监督体系，堵住数据交易安全漏洞；再次，利用先进数字技术与大数据平台，提升数据安全治理的效率和能力；最后，在国家层面建立统一的数据跨境流动监管机构，完善数据跨境安全监管机制。

第二，建立多方协同的数据安全治理体系。解决数据安全治理问题，需要各方充分参与，调动个人、企业、社会的治理热情，共同参与到数据安全治理中。政府通过完善相关政策，规范约束数据交易行为，并优化制度安排，推动数据安全治理的共建共创，保障数据安全治理体系的运行；对企业和个人参与到数据治理过程中的行为进行鼓励和引导，推动资源共享和体制创新，加强对于数据安全的科普宣传，坚持总体国家安全观，增强民众的数据安全意识。

第三，推动数据安全保障技术的发展。通过相应的人才和科技发展促进制度，强化数字技术研发创新能力，提升数字技术水平，推动数字基础设施建设的技术自主化，保障国家关键数据资源的安全可控。通过制度安排推动以人工智能、区块链等为代表的先进数字技术的发展和应用普及，保障数据使用的安全合法，提升监管水平与风险预防能力。

（五）数据治理方面的制度安排

数据治理是实体经济和数字经济深度融合中对于数据这一关键要素的治理。对于数据治理的制度安排既应考虑国内数字经济发展实际情况，又要注重与世界其他国家和地区实现数据标准和制度的衔接。

第一，明确数据治理的目标。我国提出的《全球数据安全倡议》指出，要遵循秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义的全球数据治理三原则，以及和平、安全、开放、合作、有序的全球数据治理目标。针对数据治理的制度安排，应当秉持保障数据安全、坚持数据开放合作有序、推动数字经济发展以及与实体经济深度融合的原则。

第二，在加强本国数据监管的同时推动数据标准化规范的建立。针对国内数据，要协调好本国政府数据治理政策和国际社会数据治理规则，使国内数据治理与全球数据治理达到一定程度的平衡。目前，我国已颁布《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《数据出境安全评估办法》等数据治理法律和政策，确立了我国跨境数据治理的规则体系。随着数字技术的不断发展，人工智能、区块链等技术的进一步应用呼吁更完善的数据治理制度，以及对国内数据进行有效的监管调控，从而保证国内数据市场在一定制度背景下实现有序发展和良性循环。

第三，借助多边合作机制和多边平台，加强数据治理的国际合作。数据治理需要顺应全球化的浪潮，以多边主义合作解决全球化发展中存在的各种问题。要继续大力提高对外开放质量，加快形成“双循环”新发展格局，坚持对外开放的基本国策，形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局，从而为我国创造良好的国际环境，开拓广阔的发展空间，在此基础上，在全球数据治理规则、数字贸易等领域深化国际合作，为中国参与全球数据治理创造良好环境。

四、健全促进实体经济和数字经济深度融合制度的策略

实体经济为数字经济发展提供根基和空间，数字经济是实体经济高质量发展的重要引擎。当前实体经济和数字经济融合进入新的阶段，目前关键是要加强制度建设，完善实体经济和数字经济深度融合的基础制度，规范融合行为、提高融合效率，为实体经济和数字经济深度融合提供制度保障。

（一）加强实体经济和数字经济深度融合的相关立法

数字技术革命重塑了经济形态，深刻改变了企业的经营方式、组织类型，赋予数字经济时代每一个数据主体新的行为方式和社会关系。面对数字领域的巨大变革，有关数据产权归属、数字创新利益保护、数字化市场规则制定、新兴技术所带来的社会和道德风险等问题，必须以法律的形式落到实处，构造法律框架，设定法律准则，在保护个体利益的同时推动数字经济的健康发展。

随着数字经济发展而开展的立法有两种：一种是为适应数字经济这种新的经济形态而出台的法律，这些法律出台的出发点是对数字经济时代数字化转型的规范和约束，是随着数字经济发展而颁布的法律；另一种是对于既有法律的修订，通过对这些法律作出与数字经济发展相关的补充和规范，从而推动数字经济发展。当下的法律法规尚不完备，难以适应数字技术的快速发展需要，难以满足实体经济和数字经济深度融合的法制需求。为此，法律的修订完善需要与数字经济发展同频共振。

第一，对于新兴的立法领域，应加强立法，在推出新的法律规范的同时，对已有的法律法规进行补充完善。数字经济作为一种随着数字技术而发展起来的新兴经济形态，产生了新的产权结构、流通渠道、交易方式、管理方式等。不断增补相关法律法规，有利于为数字经济的健康发展奠定良好的制度基础。

第二，对于传统的立法领域，需要对既有的法律法规进行不断修订补充，增加数字经济的法律规范。这既是为了推动数字经济的发展，又是为了实现实体经济和数字经济深度融合，通过增加数字经济的相关条款，让数字经济在传统的立法领域与实体经济实现对接，减小实体经济和数字经济深度融合过程中的阻力，回应数字经济时代的要求，不断适应数字经济发展的需要。

第三，形成综合性的数字经济法律体系。数字经济领域涉及的行业多、范围广、层级多，且数字技术的更新迭代较快。在进行法制建设时，应顺应数字经济发展潮流，从原来的地方立法、分散立法向中央立法、综合立法转变，以全局性的视角加快立法，形成以基础立法为引领、随数字经济发展而不断补充完善的综合性的数字经济法律体系，为数字经济的健康发展提供法制保障。

（二）完善实体经济和数字经济深度融合的治理体系

在实体经济和数字经济深度融合过程中，需要完善治理体系，建立标准化规范化体系，强化技术驱动和数据赋能。

第一，建立标准化规范化体系。通过立法等方式严格规范数字产业的实体化融合和实体经济的数字化转型。通过对个人、企业、社会的数据权益主体体系进行统一的标准化规范化，减少数据交易流通中的阻力，降低数据要素管理审查的成本，对实体经济和数字经济深度融合过程进行全方位全过程监管。

第二，强化治理中的技术驱动和数据赋能，提高数据治理水平。一方面，强化治理过程中的数字技术应用和基础设施支撑，采用区块链、大数据、云计算、人工智能等技术，与综合治理体系深度融合，提升治理能力。另一方面，应用大数据分析优化数据决策模板。设计具有高适应性和包容性的数据协议模板，以满足不同行业需求，帮助中小企业降低决策成本，提高数据治理效率。

第三，在治理机制建设过程中要坚持动态调整与问题导向。一方面，治理机制应包含定期的调查和回访制度，针对个人、企业的数据治理诉求进行定期的回访调查，为治理机制的动态调整提供依据和方向，对于数据权益主体所提出的建议进行研判，并及时作出相应的决策和调整。另一方面，定期甄别新的治理点，并进行调查分析，消除治理空白，力求保持治理体系的完整性、包容性、一致性。

（三）正确处理实体经济和数字经济深度融合中政府与市场的关系

实体经济和数字经济深度融合需要政府和市场的共同参与，因而要求正确处理好政府与市场的关系。

第一，政府在实体经济和数字经济深度融合过程中起指导、规范作用。政府需明确实体经济和数字经济深度融合的方向，完善实体经济和数字经济深度融合的制度，并针对实体经济和数字经济深度融合过程中企业、行业转型的不足之处提供必要的支持。与此同时，政府要为市场调节机制留出发挥的空间。加速建设数字政府，提升政府数字化水平和数字问题处理能力，增强政府相关部门在数字经济发展中的规范引导能力，同时要遵循数字经济发展规律，在推动政府数字化转型的同时提升政府工作人员的专业素质，进而提升政府服务的精准化水平和智能化水平，实现数字政府与数字体制的协同发展，营造良好的数字生态。

第二，市场在实体经济和数字经济深度融合过程中发挥调节资源配置的作用。实体经济和数字经济深度融合的结果必将以一定的方式反映在市场中，良好的结果会吸引更多的资源和要素助推这一融合，反之则会撤出并从市场流入另外的融合发展中，但市场自由度过高，可能会使市场中产生垄断等不当竞争现象，此时就需要政府的介入。此外，通过数字经济的发展为市场以及市场中的企业赋能，从而扩大市场规模，在市场中增加新的数字技术衍生出的企业的同时，丰富传统企业中数字技术的应用场景，推动企业的数字化转型，为制度创新提供动力，激发市场的创新动力和活力，通过数字技术带来的创新重塑要素配置机制，进一步推动实体经济和数字经济深度融合。

第三，在实体经济和数字经济深度融合过程中推动有为政府与有效市场结合。政府对数字经济的发展进行顶层设计和数字治理，在激励市场活力的同时对市场行为进行约束，防范和化解数字经济发展中的安全风险。市场通过数字经济的发展对其自身以及市场中的企业赋能，推动市场机制创新，激发市场活力。通过推动有为政府建设和有效市场形成，加强制度设计，引导有为政府和有效市场结合，进而促进实体经济和数字经济深度融合。

（四）完善实体经济和数字经济深度融合政策体系

政策是政府指导、约束、规范市场的一种方式，实体经济和数字经济深度融合过程中的政策制定与数字经济的顶层设计和发展环境密切相关。要着眼于全球数字经济发展趋势，明确发展方向，促进法律法规的制定完善，以规范约束的方式保障实体经济和数字经济深度融合过程不发生偏离，充分发挥政策效用。

第一，实体经济和数字经济深度融合政策应着眼于数字经济的顶层设计。实体经济和数字经济深度融合政策应以当前的数字经济发展需求为政策导向，以推进供给侧结构性改革为建设现代化产业体系的基本方略，改善实体经济和数字经济深度融合的体制环境与机制设计。实体经济和数字经济深度融合政策应鼓励技术创新和数字竞争，为企业发展、产业变革营造良好的创新环境，增强政策的普惠性和包容性，发挥政策的导向作用。

第二，实体经济和数字经济深度融合政策应与数字生态环境相契合。通过完善实体经济和数字经济深度融合的政策体系，使企业在技术、资金、数字环境、数字基础设施建设等方面享受到红利，增加对中小企业的帮扶力度，推动中小企业数字化转型；同时发挥体制优势，加强人才培养，加大关键核心技术的研究攻关，发挥地区甚至全国大市场的经济集聚、数字知识溢出和带动效应，同时对实体经济和数字经济深度融合过程进行引导规范，稳步推进全行业数字化向着实体经济和数字经济深度融合的方向迈进。

第三，实体经济和数字经济深度融合政策需要拓宽国际合作。数字经济时代需要推动实体经济和数字经济深度融合，实现数字产业和传统产业的国际合作，促进互利共赢。贸易是不同国家间的主要交流方式，交易主体的数字化转型推动了贸易数字化的国际合作，通过对现有贸易政策的数字化转型来推动国际贸易数字化。同时，随着数字经济的发展，不断开拓新的贸易模式，推动国内数字经济的国际化发展。除此之外，应拓宽数字经济的“朋友圈”，缓解数据孤岛问题，借助“一带一路”等平台，推动全球数字化标准与数字基础设施的互联互通，积极参与到全球数据治理中，在全球数字化浪潮中发出中国声音，推动实现国内实体经济和数字经济深度融合。

（来源：《改革》2024年第8期，参考文献略）

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(编辑：林盼 孙志超)