特别策划丨深入推进制度型开放 对接高标准经贸规则
对接国际高标准经贸规则包含两大方面。一方面是与国际上最新的国企规则、产业政策和补贴规则、数字贸易规则、知识产权保护规则、政府采购规则、竞争政策等寻找对接区；另一方面是在准入准营边境规则、边境后规则上与国际最佳制度实践接轨。
中国宏观经济研究院科研管理部主任、研究员叶辅靖
■叶辅靖 王宛
党的十八大以来，习近平总书记多次对“对接国际高标准经贸规则，推进制度型开放”等问题进行了深刻论述和战略擘画。这些系列重要论述为我们推进制度型开放指明了前进方向，提供了根本遵循。
01
为什么要深入推进制度型开放
制度型开放就是国内经贸规则与国际高标准经贸规则深度对接。制度型开放的“制度”既包括边境规则、规制、管理和标准，也包括边境后规则、规制、管理和标准。前者如，外贸经营权制度、关税规则、市场准入准营制度、国民待遇制度、股比限制、许可证制度、货币兑换规则、商务签证规则等。后者如，国有企业规则、补贴规则和产业政策、数字贸易规则、劳工政策、竞争政策、政府采购规则、知识产权保护规则等。
与制度型开放相对应的是商品和要素流动型开放，两者内涵不同，但并非完全独立，而是相伴共生的。如，在改革开放之初，下放外贸管理权和经营权，打破国有外贸企业的垄断，实行外汇留成制度并建立外汇调剂市场；入世后，我国集中清理2300多部法律法规和部门规章，对其中不符合世界贸易组织规则和中国加入世界贸易组织承诺的，分别予以废止或修订，同时建立健全贸易促进、贸易救济法律体系等，上述这些都属于制度型开放。商品和要素流动型开放呼唤制度型开放，对制度型开放提出更高要求。制度型开放不是为了开放而开放，而是要服务服从于商品和要素流动型开放以及高质量发展。
深入推进制度型开放不是“被动”开放，而是结合自己的国情、顺应世界发展大势作出的主动选择。
第一，推进制度型开放是塑造更高水平开放型经济新优势的战略选择。纵观全球，发达国家和新兴经济体都把抢占更大国际市场份额、强化吸引和利用外资、加大引进高端人才作为重大战略，集聚吸引全球高端要素的国际竞争日趋激烈。先进的经贸规则不仅左右着全球高端要素的流动方向，它本身也日益成为更高水平开放型经济的重要标志之一，因此只有主动推进制度型开放，才能增强国内国际两个市场两种资源的联动效应，提升贸易投资合作质量和水平。
第二，推进制度型开放是尽快缩小与发达国家关键差距的现实需要。我们与发达国家仍有差距，在关键核心技术、高端制造、金融服务等领域仍需追赶发达国家，主动对接国际高标准经贸规则有利于我国与发达国家“扭抱缠斗”、保持合作，为我国经济注入更多活力，释放更加巨大的能量来推动经济实现更高质量的发展，以此逐步缩小差距并赶超发达国家。
第三，推进制度型开放是深化我国与世界合作的必由之路。新全球化和科技革命使国际分工发生新的质变。随着全球产业分工模式的变化和技术革命的蓬勃发展，国际贸易投资出现新趋势，国际经贸规则越来越朝着边境后领域、新兴领域转变，这必然要求各国在国内规则和制度上进一步实现兼容。
第四，推进制度型开放是破解美西方“围堵打压”我国在全球经济治理方面话语权的有效途径。近年来以美国为首的发达国家不断组建将我国排斥在外的“小圈子”，企图通过制定规则标准来限制打压我国的发展，我们以更大力度推进制度型开放、主动对接国际高标准经贸规则，就能分化粉碎美西方分割封锁、孤立边缘化我国的图谋，也有利于我国团结国际社会的大多数，避免让我国陷入“平行体系”，从而助力我国在国际规则标准制定中增加话语权，甚至将我们的规则变成国际规则，这也能体现我国积极参与全球治理的自信担当。
第五，推进制度型开放是推动营商环境内外兼修的重要保障。营商环境市场化、法治化、国际化相辅相成，需要国内国际协同推进。通过制度型开放，能够以营商环境国际化带动国内营商环境的市场化和法治化。以营商环境的确定性应对变化变局和各种不确定性，培育高质量发展的新动能、对外开放的新标识、区域竞争的新优势。
02
当前推进制度型开放的重点是对接国际高标准经贸规则
如同其他方面的开放一样，制度型开放也是双向开放。一方面是对标对接国际先进的经贸规则，清理改革国内不合理、不相容的法律法规，形成与国际高标准经贸规则相衔接相兼容、规范透明的基本规则体系；另一方面是把我们自己的领先规则向国际推广，接受检验，变成国际规则。就当前和今后一个时期而言，制度型开放的重点仍是向高标准国际规则学习。
对此，在习近平总书记的系列重要讲话中已有定论。如，习近平总书记在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出，主动对照国际高标准经贸规则，深入推进跨境服务贸易和投资高水平开放，扩大数字产品等市场准入，深化国有企业、数字经济、知识产权、政府采购等领域改革。习近平总书记在2023年亚太经合组织工商领导人峰会上的书面演讲明确指出，主动对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》高标准经贸规则，积极推动加入两个协定进程，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。这两次讲话不仅明确回答了制度型开放的重点是对接国际高标准经贸规则，而且指明了哪些规则是国际高标准经贸规则，哪些规则需要优先对接。
近年来，我国与国际接轨的步伐加快，之所以强调仍要对接国际高标准经贸规则，主要有三方面考虑。一是许多高水平经贸规则经历了实践的长期检验，已经被国际社会广泛接受和认可，成为国际通行规则，不接受这些规则就会与国际社会主流脱节，不利于我们继续融入世界经济。二是对接国际高标准经贸规则是我们施加影响、作出修正的有效途径。只有融入主流，才能把自己的东西纳入主流让别人接受。也只有在国际比较中，才能检验我们的规则是否先进。在对接中可增强适应性和影响力，提升创新引领能力。三是大量事实说明，我们在许多领域还处在跟跑阶段，一些领域进入了并跑阶段，只有少数领域处在领跑阶段。
03
在重点领域对接高标准经贸规则
对接国际高标准经贸规则包含两大方面。一方面是与国际上最新的国企规则、产业政策和补贴规则、数字贸易规则、知识产权保护规则、政府采购规则、竞争政策等寻找对接区；另一方面是在准入准营边境规则、边境后规则上与国际最佳制度实践接轨，如股比限制、业务经营许可、商务签证、国际人才流动政策等。限于篇幅，本文以第一方面的对接为主。
第一方面的对标国际高标准经贸规则的任务充满挑战，因为我国在这些领域的规则与对应的国际高标准经贸规则的差距很大。如，国有企业规则方面，不仅要求国有企业必须遵从商业考虑原则和透明度要求，还严禁非商业援助。补贴规则方面，将禁止补贴的主体由政府扩大到国有商业银行，再进一步扩大到国有企业，将禁止补贴的领域由货物贸易拓展到服务贸易及对外投资领域，将国有企业间的担保纳入禁止补贴的方式，要求提高补贴的透明度要求和通知义务，引入反向举证责任并加大惩罚力度。数字贸易规则方面，在数据治理特别是数据跨境自由流动和本地化要求上、在网络设备自主可控上、在新兴电信服务开放上都与我国有巨大分歧。这些规则既是我国制度型开放的核心议题，也是处理与发达国家经贸关系和参与世界贸易组织改革、全球经济治理都绕不过去的问题，需要我们在坚守自己的红线底线基础上，与国际社会特别是发达国家寻找最大公约数。
对待上述规则差异，可以借鉴中欧投资协定，不回避敏感问题，从制度安全性弱的领域入手，实现双方诉求的平衡。在数字贸易规则方面，制定重要数据目录，实施数据安全管理认证制度，促进数据跨境有序流动。在关键信息基础设施方面，借鉴基于风险和技术中立的国际通行做法，避免将外资企业排除在外。我国可以探索首先放宽外资企业增值电信（包括云计算、数据中心）的50%股比限制，再逐步允许外资开展数字贸易业务，为国家有序开放电信、互联网服务产业积累经验。在国有企业方面，深化国资监管机构职能转变，改善公司治理结构，购买、销售货物或服务时依照商业考虑进行决策，建立健全国有企业信息公开制度。在补贴规则方面，对标WTO《补贴与反补贴措施协定》，全面加大补贴信息公开力度，避免出现WTO禁止性补贴，优化补贴实施方式，确保公平竞争政策和补贴政策协调有效，比如设立补贴的事后评估机制、补贴的全周期问责机制、补贴的退出机制，提高产业补贴的效益性和精准性。在政府采购方面，认真解决外资企业平等参与政府采购等问题，进一步优化采购程序，完善采购管理，加强采购监督，构建规范透明、科学严密的政府采购管理体系。
（叶辅靖：中国宏观经济研究院科研管理部主任、研究员；王宛：中国宏观经济研究院副研究员）
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