专题研究 | 国内外地理信息安全及高精度地图政策法规研究
来源 |CICV创新中心
【内容提要】
在以大数据、移动互联网、人工智能等技术为代表的新一代产业变革和科技革命的推动下，智能网联汽车产业快速发展，作为智能网联汽车最重要的共性基础技术，高精度地图具备不可替代的作用。但是，高精度地图因涉地理信息安全、国家安全而属于强监管行业，如何有效合规使用高精度地图对智能网联汽车产业发展至关重要。本研究系统梳理了世界主要国家针对地理信息安全、高精度地图的政策法规标准，并结合我国实际，就现行高精度地图政策法规标准对智能网联汽车的一些不适用性问题，提出几点探索建议。
【关键词】
地理信息安全 高精度地图 政策法规 发展建议
地理信息是全球数字化建设的基础性资源和重要力量，经过与人工智能、大数据、云计算、物联网等新技术的融合，形成了崭新的服务形态和产业细分类别，并且融入到各行各业。高精度地图是随着地理信息社会化应用不断深入而产生的新事物，在自动驾驶、地理探测、应急管理、交通管理以及交通运输等场景中都有较为广泛的应用。近几年随着全球自动驾驶产业的快速发展，作为自动驾驶必要的冗余安全保障，高精度地图在使用中所涉及的地理信息安全问题，也越来越受到各国监管机构的关注。
一、国外地理信息及高精度地图管理政策法规
（一）国外地理信息安全管理政策法规
1、美国
美国坚持“应用驱动”和“促进共享”的原则进行地理信息管理。作为联邦制国家，美国国家层面并未设置专司地理信息管理的部门，但是构建了一个常态的信息安全部门协调机制，地理信息安全管理职责的具体工作由信息安全相关委员会、办公室及各级行政机构共同承担。各州的相关法律规范的制定及测绘工作的开展主要以州土地策划会和测绘地理信息机构为主。
地理信息安全方面，美国并未设置地理信息安全专项法律，相关法律主要分为三类：一是国家安全角度，主要侧重于地理信息情报；二是信息安全角度，地理信息作为需要被管理的信息类型之一；三是保密角度，保密法中规定了受管控地理信息的范围和管控措施（表1）。其中，最为重要的法案是2017年在第115届国会会议上，美国参众两院通过的旨在促进联邦层面地理信息数据协调和使用的《地理信息数据法案》，该法案对联邦地理数据委员会、国家地理信息咨询委员会、空间基础设施、地理信息标准、地理信息平台的定义和职责等进行了确定，对各类地理信息活动的监督进行了规范，对建立国家空间数据基础设施（NSDI）的相关行为进行了明确。
地理信息涉密保护方面，美国将地理信息级别划分为涉密、受控非密以及其他地理信息三类。针对涉密类地理信息，定密权限控制较为严格，只有国防部及商务部有原始定密权限；针对受控非密类地理信息，美国已发布《受控非密信息总统令》，且在信息安全监督办公室设有受控非密信息办公室，进行受控非密类地理信息的管理、审查、监督以及相关规范的发布。标准规范是美国涉密和受控非密信息管理落地实施的重要手段之一。美国国家标准与技术研究院的相关机构分别针对涉密、非涉密信息制定了一系列信息安全保护相关的技术标准。例如，2005年美国联邦地理数据委员会发布的《美国有关安全访问地理信息的指导方针》，对地理信息特别是敏感信息的甄别保护流程及准则给予了科学指引。
此外，美国在地理信息领域的其他管理政策还包括商业遥感领域的市场准入制度、外商投资风险审查、地理位置数据定位系统的外商审查、数据跨境流动以及事中事后的监管等。
2、欧洲
（1）德国
德国是欧洲测绘地理信息技术最发达的国家之一，拥有健全的测绘地理信息相关技术规范，较为完善的测绘与地籍管理相关立法，测绘与地籍工作严格依法进行。德国地理信息的管理体系分为联邦、州、市三级管理，联邦政府通过14个州测绘主管部门负责人组成的测绘地理信息协调委员会协调相关工作。
地理信息安全方面，德国并未颁布地理信息安全专项立法，国家层面涉及地理信息安全的法律主要有《安全审查法》《联邦开放数据法》《环境信息保护法》《地理数据访问法》等；州层面由各州议会负责制定本州的地理信息安全法，行政管理部门通过条例与规范具体执行，例如德国莱茵兰-普法尔茨州颁布《德国莱茵兰-普法尔茨州官方测绘法》，并相应制定了《州官方测绘法实施细则》《州官方测绘数据采集办法》《州官方测绘基础地理信息提供与使用办法》等配套支撑文件。
地理信息涉密方面，针对对外安全信息、外交事务信息等，德国将地理信息划分为绝密、机密、秘密和仅限公务使用。此外，针对国防、数据处理储存、敏感设施等关键基础设施以及能够获取个人信息等敏感资料领域的外商投资，德国要求进行安全审查。
（2）英国
英国并未设置专司地理信息管理的部门，也没有出台专项法律， 企业资金组织“英国军械测量局”是英国最大的测绘机构，管理并进行英国全国的测绘工作，其仍属于英国政府的一部分。
地理信息涉密方面，2021年，英国颁布《官方保密法》修订版，将地理信息划分为绝密、保密、秘密和有限保护四类；类别涉及国家安全、情报信息以及国防、国际关系等；保密审查原则是由使用部门负责，“谁使用，谁审查”。对于不公开地理信息的管理主要依据《信息公开法》，该法规定了信息公开的21条例外，不公开地理信息包括涉及情报安全机构、公众利益、个人的信息。
（3）俄罗斯
俄罗斯坚持“安全先行”和“宽中有严”进行地理信息管理。俄罗斯测绘地理信息主管机构是俄罗斯联邦登记、地籍和制图局，主要负责开展大地测量和测绘活动、建设空间数据基础设施、管理国家测绘基准体系、审批大地测量和制图活动、提供公共服务、管理国家地理信息资产等。
俄罗斯高度重视地理信息安全，出台了一系列法律法规，以期通过构建完善的法律体系来确保地理信息安全。1995年，《联邦信息、信息化和信息保护法》颁布，其中明确界定了信息资源开放和保密的范畴，提出了保护信息的法律责任，这是一部包括地理信息安全在内的信息安全保护的基本法。随后，俄罗斯相继出台了《关于批准确立将测量点坐标数据和俄罗斯联邦领土地理信息转交至他国或国际组织的程序细则》《关于批准提供和使用联邦测绘数据资源程序的指令》《关于获取、使用和提供地理空间信息的规定》等法律法规，明确了信息使用的标准，从源头上治理地理信息危机。
2017年1月，以地理信息安全为前提，以管理和开放为导向的俄罗斯《测绘地理信息法》颁布，该法规定了测绘基准、基础测绘、大地测量、制图、地理信息储备等方面的工作规范，明确了国家权力机构、地方政府机构在大地测量、制图和地理信息管理中的职责，确定了联邦、部门、国防和地方地理信息储备的内容及管理主体，界定了联邦和区域空间信息门户的使用管理规范和安全保密范围。
3、亚洲
（1）日本
日本实行中央、地方两级测绘行政管理体制，中央测绘行政主管部门是日本交通省国土地理院，地方测绘行政主管部门是分设的九个地方测量部。日本实施严格的测绘准入，并已经建立了成果汇交、保管、提供使用制度一套较为健全的地理信息管理体系。
日本的测绘法律体系以《测量法》《海道测量法》《国土调查法》为主，包括《测量法施行规则》《地形调查作业规程准则》《基准点调查作业规程准则》和《地籍调查作业规程准则》等部门规章在内。
地理信息安全方面，《日本地理信息服务分发指南》最具针对性，此指南最为重要的一点是明确了地理信息的管理不同于其他信息，也指出需要积极地促进地理信息的分发和服务，同时对分发地理信息时要考虑的安全要素进行了规定。近年来，日本持续加快地理信息安全方面的政策与法律研究制定，如2010年3月制定的《日本有关个人信息在地理空间信息使用中的处理准则草案》，2012年3月内阁会议通过的《日本推进地理信息有效利用基本计划》等。
地理信息涉密保护方面，在日本政府发布的《政府机关关于信息安全的统一基准》中，将地理信息划分为机密、完整、可用三类，明确要求中央政府各省厅都需要结合各自单位与部门的具体新政特点，推动相应规则办法的制定，不断提高包括地理信息在内的信息安全水平。2013年12月，日本政府通过《特定秘密保护法》，该法规定“特定秘密”范围包括防御、外交、安全威胁防范行动和反恐行动四类，列举了55个属于特定秘密的事项。
（2）韩国
韩国和日本的情况比较类似，由国土交通部对测绘地理信息进行统一管理，实施严格的测绘准入，已经建立了成果汇交、保管、提供使用制度一套较为健全的地理信息管理体系。
韩国《测绘法》从测绘成果的出版与发行、测绘成果复制、测绘成果出运国外等多方面规定了如何保护测绘成果以防止危害国家安全的情况出现。随后《地理空间信息建设与管理法》《国家地理空间信息基本法》《地理空间信息产业促进法》《安全业务管理条例》《国家地理信息安全管理条例》《国家地理空间信息安全管理制度》等法律法规的发布，构建了一套较为完善的地理信息管理制度。其中，《国家地理空间信息安全管理制度》建立了数据安全员和空间数据安全审查委员会制度；明确了包括地理信息处理、数据库管理、数据出口等一系列数据处理和保护措施；规定了非公开和限制公开地理信息的公开要求及程序；提出了安全检查、安全教育、安全事故调查和处理的要求。
（二）国外高精度地图管理政策法规
除日本、韩国外，其他国家尚未出台高精度地图安全管理相关的法律法规，基本遵循地理信息法律法规进行管理；其中，欧美国家没有市场准入，但对外商投资和数据跨境都进行了严格的限制。日韩实行测绘市场准入，由于国土面积较小，两国主要通过政府牵头推动高精度地图发展。
2016年6月，日本相关OEM和供应厂商发起成立了动态地图计划公司DMP（Dynamic Map Platform Co., Ltd），作为高精度地图数据平台的建设主体，DMP主要负责地图基础数据的采集以及动态信息的关联与融合等相关技术研发。该公司清晰界定了合作领域和竞争领域，合作领域作为一个公共的高精度地图数据平台，汇聚了日本官产学研全部的资源，不仅避免了内部竞争，高精度地图的质量也将更具公信力以及国际竞争力，参与企业可以共享资源，均摊成本。截至2022年，DMP公司可提供3万公里日本高速公路及40万英里的北美高精度地图。2023年7月，DMP宣布在韩国启动测绘业务，这一举动将进一步扩大他们在全球的覆盖范围。
韩国已将高精度地图安全管理纳入法律，《空间信息建设与管理法》第15条增设了高精度地图公开审查条款，要求审查在《促进和支持自动驾驶商业化法》中定义的高精度地图，审查依据是由国土交通部规定的基础设施及地图安全相关内容，具体的审查标准和程序将在国土交通部相关规定中明确。《促进和支持自动驾驶商业化法》第22条规定，国土交通部可根据总统令的规定，为自动驾驶车辆的商业化构建更新高精度地图，并免费提供给私营企业使用。2023年4月，韩国国土交通部国土地理信息院表示，针对自动驾驶应用的“精细数字地图”已完成构建，地图包含高速国道及普通国道，可向智能网联汽车自动驾驶系统公开提供。根据韩国2027年“完全自动驾驶商用化日程”的规划，2023年他们还将推进以特别广域市道路、地方道路为对象的高精度数字地图的构建。
二、国内地理信息及高精度地图管理政策法规
（一）国内地理信息安全管理政策法规
目前，我国地理信息行业行政主管部门主要是自然资源部。其中，国土测绘司主要负责拟订全国基础测绘规划、计划并监督实施；组织实施国家基础测绘和全球地理信息资源建设等重大项目；建立和管理国家测绘基准、测绘系统；监督管理民用测绘航空摄影与卫星遥感；拟订测绘行业管理政策，监督管理测绘活动、质量，管理测绘资质资格，审批外国组织、个人来华测绘。地理信息管理司主要负责拟订国家地理信息安全保密政策并监督实施；负责地理信息成果管理和测量标志保护，审核国家重要地理信息数据；负责地图管理，审查向社会公开的地图，监督互联网地图服务；提供地理信息应急保障，指导监督地理信息公共服务。地图技术审查中心主要负责开展公开地图内容、新型公开地图内容、公众版测绘成果中涉及地图审核内容表示相关政策、标准和规范研究拟订工作；公开地图内容与公众版测绘成果中涉及地图审核内容技术审查；国界线标准地图发布的技术支撑等。
我国在地理信息管理方面的基础性支撑立法较为系统全面（表2）。
法律方面，2017年7月1日，《中华人民共和国测绘法》（2017修订）开始实施。
行政法规方面，2016年1月，《地图管理条例》正式实施，该条例对地理编制、审核、出版、监督检查等各个环节进行了规定，建立健全了地理信息资源共建共享机制、加强了地图服务监督管理、强化了事中事后监管、明确提出了“地图审核制度”，是地图管理活动的“基本法”。2006年5月，《测绘成果管理条例》颁布，该条例规范了测绘成果的汇交、保管、利用等工作；明确了重要地理信息数据的审核与公布制度；提出了重要地理信息数据包含的内容。
部门规章方面，2018年1月，修订版《地图审核管理规定》开始实施，该规定以优化地图审核流程，最大限度方便行政管理相对人，减少和杜绝“问题地图”的发生为立法宗旨，对规范地图审核工作作出了一系列规定。2019年8月，《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》修订发布，对中外合资企业禁止从事的业务范围，外国人来华测绘审批程序、测绘成果管理、测绘监督管理等方面作出了系列规定。
规范性文件方面，《公开地图内容表示规范》等若干文件先后发布，涉及导航电子地图管理、测绘资质管理、地图审核、地图保密、地图内容表示、地理信息安全监管等多个方面。
当前，我国地理信息安全相关的法律法规已经突破百部，在数量上形成了一定的规模。系统梳理这些法律法规，可以发现我国测绘地理信息管理的原则是通过规范管理地理信息，维护国家安全，促进地理信息资源的有效利用，满足经济建设、国防建设和社会发展的需要。
（二）国内高精度地图管理政策法规
1、政策法规
2020年10月，国务院办公厅发布《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》，提出“突破高精度地图与定位”“引导企业建设高精度动态地图”等任务。2020年2月，发展改革委、工业和信息化部、自然资源部等11部委联合发布《智能汽车创新发展战略》，对建设覆盖全国路网的道路交通地理信息系统、构建系统完善的智能汽车法规标准体系进行了部署，提出了开发标准统一的智能汽车基础地图，制作并优化智能汽车基础地图信息库模型与结构、完善测绘地理信息法律法规、完善技术标准等若干任务。2021年12月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，提出“把握数字化发展新机遇，拓展经济发展新空间”“面向自动驾驶等重点新兴领域，提供体系化的人工智能服务”。
2019年，自然资源部会同工业和信息化部、北京市签署《关于车联网（智能网联汽车）自动驾驶地图应用试点的合作协议》，支持北京在亦庄开展基础地图应用试点建设。2021年11月，国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，提出“在确保安全的前提下试行高精度地图面向智能网联汽车使用”。2022年8月，自然资源部印发《关于做好智能网联汽车高精度地图应用试点有关工作的通知》，在北京、上海、广州、深圳、杭州、重庆六个城市开展智能网联汽车高精度地图应用试点，形成可在全国复制、推广的自动驾驶相关地图安全应用技术路径和示范模式。
（1）智能网联汽车测绘地理信息安全管理
2022年8月，自然资源部发布的《关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》，明确智能网联汽车在运行、服务和道路测试过程中对车辆及周边道路设施空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据进行采集、存储、传输和处理的行为属于测绘活动。从事相关数据收集、存储、传输和处理的车企、服务商及智能驾驶软件提供商等，属于内资企业的，应依法取得相应测绘资质，或委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动；属于外商投资企业的，应委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动。
（2）高精度地图测绘资质管理
2016年2月发布的《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》，规定自动驾驶地图属于导航电子地图的新种类，其数据采集、编辑加工和生产制作必须由具有导航电子地图测绘资质的单位承担。2021年6月，自然资源部办公厅印发最新版本《测绘资质管理办法》和《测绘资质分类分级标准》，明确测绘资质分为甲、乙两个等级，乙级测绘资质由省级自然资源主管部门审批，甲级测绘资质由自然资源部审批和管理。导航电子地图制作乙级测绘资质不得在相关政府部门划定的自动驾驶区域外从事导航电子地图制作，而甲级测绘资质则无此限制。考虑到乙级测绘资质对自动驾驶研发活动的感知支撑相对有限，因此实践中自动驾驶企业多倾向于选择甲级测绘资质。
根据《测绘资质管理办法》，测绘资质证书有效期为五年。测绘单位需要延续依法取得的测绘资质证书有效期的，应当在测绘资质证书有效期届满三十日前，向审批机关提出延续申请。2021年6月，自然资源部办公厅发布《关于开展测绘资质复审换证工作的通知》，截至2023年5月，已有三批共19家单位完成导航电子地图制作甲级测绘资质复审换证（表4）。较原已发布的31家单位，减少了12家单位。
（3）偏转处理与地理信息安全保护
为保证地理信息安全，我国要求所有地图产品进行保密技术处理。强制性标准《导航电子地图安全处理技术基本要求》（GB 20263-2006）要求：导航电子地图在出版前必须进行空间位置技术处理。在具体的实行过程中，由国家的测绘管理部门统一将各测绘单位绘制的地图使用偏转工具进行非线性偏转处理，把原本基于WGS-84地理坐标系的经纬度信息进行非线性变化，转换后的地图坐标系称为GCJ-02坐标系。利用偏转工具给地图带来非线性系统变换，实现地理信息的安全保护。此外，面向自动驾驶、三维数据应用需求，自然资源部印发《关于推进地理信息保密处理技术研发和服务工作的通知》，加速推进保密处理技术优化和升级。
（4）地理信息表达要求
根据《公开地图内容表示规范》《测绘局关于导航电子地图管理有关规定的通知》《导航电子地图安全处理技术基本要求》（GB 20263-2006）等法规标准的规定，我国道路的铺设材料、最大纵坡、最小曲率半径、桥梁的限高、限宽、净空、载重量、坡度、桥梁结构、隧道的高度、宽度、未正式公布的高程点等均不可公开。
道路曲率、高程、限高、限重等都是重要的先验信息，对这些信息的利用有助于提高智能网联汽车的决策效率、驾驶安全性和舒适性。在实际操作中，主管部门对相关信息表达已经适度放开，提出曲率等信息可以采用分段表达的方式公开，上述信息已经基本满足当前高精度地图的应用要求。未来随着无人驾驶技术的发展和对高精度地图信息丰度、精度要求的逐步提升，信息表达与公开形式将有望不断调整以匹配产业发展步伐。
结合智能化与网联化融合发展的产业趋势，围绕高等级自动驾驶系统低时延、高可靠性的全面感知决策需求，由中国汽车工程学会、中国测绘学会、国家智能网联汽车创新中心、中国地图出版社集团有限公司共同发起成立了“智能网联汽车自动驾驶地图基础平台产业联盟”，联盟通过搭建智能网联汽车“中国方案”中五大平台之一的“高精动态地图基础平台”，有效支撑高等级自动驾驶对动态地图数据的应用需求，是车路云一体化系统的重要组成部分。平台基于众源更新技术路线和自研AI多源数据融合计算引擎，聚焦高等级自动驾驶关键感知决策要素数据，通过汇聚车端、路侧、市政等多源数据，为智能网联产业用户提供低成本、高鲜度的高精动态地图数据服务，包括高精地图基础数据服务、静态数据快速更新服务和高精动态信息快速发布服务，以及数据合规服务等。
2、标准建设
当前，我国正在逐步建立健全国、行、团标协同配套发展的新型标准体系。2023年3月，自然资源部发布《智能汽车基础地图标准体系建设指南（2023版）》，提出“到2025年，初步构建能够支撑汽车驾驶自动化应用的智能汽车基础地图标准体系，制定大于10项的汽车基础地图重点标准；2030年，形成较为完善的智能汽车基础地图标准体系，制定20项以上标准，引导和推动我国智能汽车基础地图安全合规应用，为我国智能汽车、智慧交通、安全出行及新型智慧城市等智能汽车基础地图相关行业领域技术发展及产业落地提供标准支撑”的目标。
2023年7月，工业和信息化部及国家标准化管理委员会发布《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）（2023版）》，在通用规范中包含了地图与定位部分，重点提及规范车用地图实现上车应用的要求及评价方法的标准化需求。2021年，中国智能网联汽车产业创新联盟发布《智能网联汽车 团体标准体系建设指南》将自动驾驶地图与定位子体系划分为基础通用、数据及动态信息交互、高精定位、生产更新及服务、安全与质量五个部分，并识别梳理出20项自动驾驶地图与定位相关团体标准项目。
三、发展建议
随着我国智能网联汽车发展驶入快车道，自动驾驶地图产品也呈现出飞速发展状态，截至2023年10月，共有9家图商送审获批144个审图号，对比2018年审查情况，审图号增长了近70倍。面对自动驾驶地图产品即将到来的爆发式发展，现行高精度地图政策法规标准对智能网联汽车的一些不适用性问题也逐渐暴露。一是政策不够明晰。高精度地图全流程所需资质要求，众源更新合规性要求亟待明确。二是标准不够健全。尚无真正的“产品级”高精地图，直接导致标准、管理政策和技术的总结提炼缺乏实践基础。三是合规技术亟需探索。地图审核、数据传输、保密处理等合规安全技术已对高精度地图的应用形成制约。面对以上问题，纵观美欧日韩等国家和地区，各国面向智能网联汽车的测绘地理信息相关政策法规标准均处于探索研究、亟待完善阶段，我国需从政策法规标准制定、执行监管和创新应用等多维度展开研究，以实现在保障地理信息安全的基础上，最大限度发挥地理信息数据要素支撑作用，推动智能网联汽车高质量发展的目标。
完善政策法规并深入解读。积极开展高精度地图全流程测绘资质、众源更新政策可行性等相关研究，形成更加清晰的管理规范。针对已执行的相关政策法规，建议相关部门或行业机构面向整车企业、测绘地理信息及地图企业、自动驾驶服务商展开深入宣讲解读，避免各相关利益方对同一套规范理解差异较大，无法形成共识的情况。
建立健全标准体系。以《智能汽车基础地图标准体系建设指南（2023版）》为指引，加速出台相关标准，尽快明确不得采集、不得表达的内容和数据安全处理要求，规范智能网联汽车地理信息数据采集、处理等相关测绘行为，推动高精度地图标准体系与汽车标准体系的协同衔接，尤其是在数据通用交换接口和格式、加密传输等方面的标准衔接、切实降低企业负担。
持续探索地理信息安全保护措施。目前地图审核、数据传输及保密处理等合规安全技术对高精度地图应用的制约较大，建议鼓励通过多种创新方式在保障地理信息安全的前提下，以试点等形式开展地理信息安全应用验证，探索提高地图审核效率、新型加密传输的方式，推动高精度地图面向智能网联汽车的应用。
联合行业合力推动高精度地图应用。目前，智能网联汽车对高精度地图需求尚不明确、技术路线难达共识，且高精度地图更新频率高、覆盖范围大、行业内没有统一规格标准，高精度地图采图制作重复造成资源大量浪费。建议持续探索整车企业对高精度地图需求，推动行业建立高精动态地图产业协同平台，打通高精动态数据产业并通过制定高精度地图相关数据标准，满足整车企业对高精度地图实时性、经济性及精准性的需求。