严冬峰：备案审查发现法规等有问题，将利用各种方式督促纠正
首部“小备案审查法”正式出炉， 作为纠错规范性文件“利剑”的备案审查制度也迈出关键一步。
12月29日，《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》经十四届全国人大常委会第七次会议审议通过。
因具有法律性质，但又非一部典型的法律，决定也被法学界俗称为“小备案审查法”。全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰在接受南都记者采访时表示，上述决定具有法律效力，又对立法法、监督法关于备案审查的内容作出细化、完善和补充，决定出台将为今后开展备案审查工作提供法律依据和法治保障，更好推动备案审查工作。
严冬峰还表示，对于备案审查发现的问题，将利用各种方式督促纠正，不会“大事化小，小事化了”，备案审查工作不仅要有“牙”，还要有“咬合力”，要推动问题真正解决，发挥备案审查应有的作用。
全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰。
谈决定出炉
广泛听取意见建议，为备案审查提供法律依据
南都：全部人大常委会法工委为出台上述决定，做了哪些筹备工作？
严冬峰：我们全面总结备案审查工作实践和已有制度建设成果，坚持问题导向，开展重点问题专题研究。同时，深入调查研究，走访中办法规局、中央军委法制局、国家监察委员会、司法部、最高人民法院、最高人民检察院等中央和国家有关部门，与全国人大常委会有关工作机构进行座谈，赴20多个省区市调研，召开备案审查专家委员会会议，广泛听取意见建议。将决定草案征求意见稿印送有关中央和国家机关、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、地方人大常委会、部分人大代表、基层立法联系点、备案审查专家委员会委员等82个单位和个人征求意见。
在此基础上，根据各方意见进一步修改完善，提出决定草案送审稿，按程序报经中央全面深化改革委员会审定。据此，形成了提请本次常委会会议审议的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定（草案）》。
南都：决定主要针对性地解决当前备案审查工作中的哪些突出问题？
严冬峰：从党的十八大以来，这十几年的时间里，备案审查工作取得了突破性进展，制度建设和能力建设都有长足进步，但我们始终感觉，备案审查这项工作还处于起步阶段，我们能力还有不足，无论是队伍建设还是干部素质方面，都需要提高。去年，党的二十大报告中明确提出，要完善和加强备案审查制度，我们按照中央的要求，今年重点围绕制度建设来开展工作。此次出台完善和加强备案审查制度的决定，也是完善备案审查制度建设的一项重要举措。
南都：立法法和监督法都对备案审查制度作出完善，为何还要专门出台这一决定？
严冬峰：中央深改委把出台《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度决定》列为工作要点，确定为法工委承担的一项改革任务。同时，今年全国人大常委会工作要点和立法工作计划都将出台决定写入，因此这也是完成全国人大常委会的一项工作要求。
另外，立法法对备案审查做了一些修改和完善，大概12条涉及到备案审查，也是我们开展备案审查的主要法律依据，但还是相对原则，可操作性不是特别强，还需要根据立法法的规定作进一步细化、补充和完善。从监督法来看，监督法里涉及备案审查的规定主要是规范地方人大常委会的，而本次全国人大常委会审议通过的决定主要是针对全国人大常委会的，所以不冲突。
决定具有法律效力，同时又对立法法、监督法关于备案审查的内容作出细化完善补充，而且又有制度探索和创新，决定可以为今后开展备案审查工作提供法律依据和法治保障，让我们的工作干起来“有名又有实”，能够更好推动备案审查工作。
南都：决定如何为未来的备案审查制度探索和成熟预留一些空间？
严冬峰：我们将来还要制定备案审查法，随着时间的推移，肯定还会面临一些新问题需要实践探索、解决。比如备案审查的溯及力问题，我们提出审查意见，制定机关根据意见纠正了有问题的规定，而根据有问题的规定作出的判决、行政执法决定还有没有效？原来的判决要不要“翻烧饼”？要不要启动再审程序？这是大家普遍关心的问题，我们也做了深入的研究，但是决定目前没有写进去，因为我们觉得还不够成熟，还需要进一步的研究，还需要在实践当中有更多的案例来支持。是不是有溯及力，这是法律的实质性问题，需要在法律里面写入，将来制定备案审查法肯定会涉及到这个问题。
严冬峰谈备案审查工作。央视截图
谈决定创新之处
首次将“比例原则”写入，推动审查意见更精准
南都：首个完善和加强备案审查制度的决定中有哪些创新之处？
严冬峰：为适应法治建设新任务新要求，决定深入总结新时代备案审查工作实践经验，在已有法律和其他有关决定的基础上，创新备案审查制度机制。我举几个例子，比如在备案范围上，将浦东新区法规、海南自贸港法规单列为两类独立的法规类型予以备案，加强对这两类法规的备案审查工作，确保有关改革在法治的轨道上推进。
我们还丰富和发展了审查方式，总结实践经验，探索联合审查机制；在依申请审查方面，增加监察、司法工作与备案审查工作的衔接条款，规定地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院在监察、审判、检察工作中发现法规、司法解释同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以逐级上报至国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，由国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人大会常委会书面提出审查要求。
在审查内容方面，引入比例原则，明确作出规定，明确在备案审查工作中应当重点审查法规、司法解释采取的措施与其目的是否符合比例原则。
南都：我们也了解到，“比例原则”是法律上公认的一项原则，为何会将其写入决定中？
严冬峰：起草过程当中，我们也广泛地征求相关的国家机关、地方人大特别是一些专家学者的请他们来研究，大家普遍认为，如果能够把比例原则引入备案审查当中，作为一项重要的审查内容或者审查标准，对进一步推动备案审查，让审查意见更科学、更精准、更有说服力，是非常重要的。清华大学的林来梵教授专门给我们写意见阐述比例原则非常重要，他对我们引入比例原则是非常赞赏的。
因为法学既需要逻辑分析、法理分析，也需要引入量化和统计分析，用数字说话，比例原则正是体现了这个思想。我们在备案审查工作中也通过随机走访、问卷调查、抽样调查等统计量化分析，判断是否符合比例原则，分析为了公共利益规定的措施和个人权益保障之间是不是恰当，是否符合比例，如果不均衡，可能就存在问题。
南都：比例原则在哪些问题上可以适用，能否举个例子？
严冬峰：我们原来讲有三类审查标准，合宪性、合法性、适当性，这三类当中比例原则都是可以用的。举一个简单的例子，前几年我们做过一个“欠缴停车费罚款”的备案审查案例，为引导规范有序地停车，一些地方对欠费的行为在地方性法规中规定了罚款，有车主仅欠缴10元停车费就要被罚款200元，我们当时就提了审查意见。我们认为停车不缴停车费，一般停车就十几元，多了几十元，但罚款要200元起，处罚过重了，与轻微违法行为相比不适当，用比例原则判断就是不符合比例。当时处理这个问题，我们也发了问卷，到社区调研，还随机采访了很多人，把这起案件做得更精准、更量化一些。
谈增强备案审查刚性
新增纠正决定、明确撤销路径
南都：在增强备案审查刚性方面，决定有哪些体现？
严冬峰：在督促纠错方面，明确规定全国人大专门委员会、常委会工作机构可以依法提出确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关自行修改完善，依法予以撤销，依法作出法律解释的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。
南都：决定如何处理好合宪性审查和备案审查的关系？
严冬峰：合宪性审查方面，我们也做了很多工作。合宪性审查，通常有前端和后端的工作，所谓前端，就是法律法规相关的规范性文件和政策措施，在制定过程中要进行合宪性审查。
近几年，全国人大宪法法律委和法工委特别重视在法律制定过程中对法律草案的合宪性审查工作，一些重要的法律，如对外关系法，爱国主义教育法，等等，在起草审议过程中都进行了合宪性审查，即按照宪法的规定、原则和宪法的精神，逐条去看法律草案是否符合宪法。
还有一个是后端，法规、司法解释、各类规范性文件在发布后，实施过程中要进行合宪性审查，主要是通过备案审查实现合宪性审查的目的。按照中央的要求和相关的法律规定，所有的法规、规章、司法解释都要纳入备案审查范围，备案审查一个重要的部分就是要进行合宪性审查。
党的十九大之后，我们在备案审查工作中着重开展合宪性审查工作，通过备案审查来推进合宪性审查，发现规范性文件中是不是有不合宪的内容，发现了问题及时纠正。
南都：决定出台之后，如何把相关规定落到实处？
严冬峰：决定出台之后，明年我们的一个工作重点就是贯彻实施决定，要把决定里的相关内容和制度机制落实下去，体现到备案审查的工作中。当然，每一项工作都会涉及到怎么来提高备案审查的工作质量，我们也会召开相关的全国性的备案审查工作会议，也会举办全国性的备案审查相关工作培训，来推动大家更好的学习、领会、贯彻落实决定的内容。
同时，在我们平时的工作当中，也要把决定的新的制度机制落实到工作当中。比如备案，我们首先要把浦东新区和海南自贸港法规单列出来单独统计进行备案，加强这两类法规的备案工作。审查当中，我们要综合运用决定里面列出的五种审查方式——依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查，特别是近两年做得比较好的联合审查，进一步把审查做好，真正能够发现问题，解决问题。
对于备案审查发现的问题，我们会利用各种方式督促纠正，不会“大事化小，小事化了”。备案审查工作不仅要有“牙”，还要有“咬合力”，定要把后续的工作做到位，推动问题解决，才能真正发挥备案审查应有的作用。
采写：南都记者 刘嫚 发自北京