非银支付监管制度升级为行政法规
中央金融工作会议后首个金融领域行政法规发布。《非银行支付机构监督管理条例》（下称《条例》）12月17日正式公布，自2024年5月1日起施行。
《条例》明确，对于非银行支付机构按照“先证后照”原则实施准入管理，非银行支付机构要健全业务管理等制度，加强用户权益保障。适应最新监管实践，《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类。
支付市场主要机构普遍认为，作为近年来支付领域效力层级最高的制度安排之一，《条例》为支付机构的未来发展打下了良性竞争和规范健康发展的基础。
加强机构监管和穿透式监管
为更好防范化解金融风险、保护用户合法权益，《条例》从四个方面对相关业务进行了规范。
一是坚持持牌经营，严格准入门槛。《条例》按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。
“《条例》的出台为支付服务市场提供了更加全面、有效的监管工具和制度保障。”中国银联执行副总裁谢群松称，《条例》加强机构监管和穿透式监管，有助于提升非银行支付机构的资本实力和治理能力；加强功能监管，坚持“同一业务、同一标准”原则，避免监管套利、消除监管空白；加强行为监管和持续监管，规定了非银行支付机构及其人员的违规责任，并明确退出情形，实现对支付机构的全周期、全链条管理。
二是完善支付业务规则，强化风险管理。《条例》规定支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术；强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令；压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任。
三是加强用户权益保障。《条例》规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权；加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求；要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。
对此，支付清算协会有关负责人表示，《条例》把保护用户权益作为支付清算行业发展的首要任务，对用户权益保护做了更严格的规定，注重防范和化解支付风险。《条例》还进一步明确了支付机构在用户权益保护方面的责任和义务，要求既要尊重用户自主选择权、知情权等合法权益，又要采取措施确保用户个人信息安全，防止用户信息泄露或被滥用。
四是依法加大对严重违法违规行为处罚力度。对于《条例》规定的违法违规行为，中国人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。
将支付业务重新划分为两类
2010年以来，《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类。
记者注意到，《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类。
“随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。”司法部、中国人民银行负责人表示，《条例》结合监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。
新的分类方式具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。上述负责人表示，新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型。
新的分类方式还有利于避免监管套利，有利于促进公平竞争。上述负责人称，新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。
建设银行有关负责人表示，支付是典型的双边市场，即发卡机构与客户、收单机构与商户为天平的“双边”。与“单一市场”不同，双方互动程度决定了支付市场活力和规模效应。因此，促进双方的共同繁荣是保证支付市场良性循环的关键。《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类，一方面引导支付回归业务实质，功能监管的导向更加清晰；另一方面，在功能本源上强化了“双边市场”逻辑。
记者还了解到，中国人民银行近期将研究制定《条例》实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。