沙义金

中国人民大学行为实验财税研究中心研究员

代志新

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

财政金融学院教授、行为实验财税研究中心主任

地方保护的核心动因在于地方政府对税收、产业和要素资源的利益依赖，因此，破除地方保护应从根源入手，完善中央和地方财政关系，激励地方政府从“保存量”向“促增量”和“优环境”转变。

构建全国统一大市场是党中央在深入把握国内外发展环境变化、立足超大规模经济体发展条件的基础上作出的重大战略部署。2022年4月，《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台，对统一大市场的总体布局和重点推进方向作了全面部署。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，将“构建全国统一大市场”作为“构建高水平社会主义市场经济体制”的重要任务。今年7月，中央财经委员会第六次会议强调，纵深推进全国统一大市场建设，并明确“五统一、一开放”的基本要求。

近日出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）将“全国统一大市场建设纵深推进，超大规模市场优势持续显现”列入“十五五”时期经济社会发展的主要目标，并提出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”等具体部署。

面向“十五五”，持续完善财税制度，优化税收环境，是适应并助力纵深推进全国统一大市场建设的应有之举。

全国统一大市场建设的进展与成效

市场基础制度体系加快统一，市场准入环境显著改善。近年来，我国持续推动“放管服”改革和营商环境优化，统一的市场准入负面清单制度得到全面实施，全国层面的公平竞争审查制度运行得更加规范，市场监管执法的统一性和透明度得到明显提升。《市场准入负面清单（2025年版）》进一步缩减限制事项，企业跨区域准入流程趋于一致，有效降低了制度性壁垒。同时，信用中国网站与全国信用信息平台实现数据共享，在企业信用评价、招投标管理、政府采购等领域得到进一步应用，为统一大市场运行奠定了制度和信用基础。

竞争秩序和监管体系更趋规范，营商环境明显改善。公平一致的监管体系是维护市场运行秩序和提升资源配置效率的重要支撑。党的二十届三中全会强调，加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。近年来，反垄断与反不正当竞争的执法力度持续加大，通过对各地区、各部门统一监管标准，一批滥用行政权力排除和限制竞争的行为得到纠正。在此背景下，民营企业、中小企业的市场进入机会和竞争地位得到了更好保障。

更广泛的选择与更丰富的产品，消费者福利得到提升。统一的市场环境鼓励创新，催生更多新品牌、新服务和新消费模式，满足了消费者多元化、个性化的需求。过去，许多特色产品、小众品牌，由于物流、渠道成本高等因素，难以走出本地市场。随着统一大市场建设，消费者可以通过电商平台等渠道，轻松购买到全国乃至全球的商品，人民的消费幸福指数大幅提升。

财税制度在统一大市场建设中的作用与实现机制

通过税制统一和税收征管一体化促进市场基础制度统一，改善市场准入环境。统一和透明的市场准入环境，离不开税制的法治化和标准化。近年来，国家持续落实税收法定原则，统一税基和税率结构，避免地方政府通过差异化税收优惠或隐性补贴形成“政策洼地”，从而为经营主体跨区域经营提供公平、一体化的制度环境。同时，随着全国统一高效的税收征管体系初步建立，全国统一规范的电子税务局和自然人税收管理系统建成，以分类分级管理为基础，以税收风险管理为导向，以现代信息技术为依托的集约高效的现代税收征管方式，有效减少地方征管能力差异，在征管层面为经营主体提供了更公平的竞争环境。

通过规范财政竞争行为促进竞争秩序统一，优化营商环境。良性市场竞争秩序的形成不仅依赖监管部门执法，更依赖科学的财税制度从源头上减少地方扭曲性竞争激励。为防止地方政府通过财政补贴、税收返还等方式“争项目、抢企业”，国家逐步完善预算约束机制，逐步叫停以财政利益交换市场准入和经营权的做法。同时，财政部门会同市场监管、审计部门建立财政政策公平竞争审查制度，要求新出台的产业扶持、招商引资政策必须通过“竞争中性”评估，防止形成不正当竞争壁垒。

推进消费创新场景中的税费政策优化，提升消费者福利。为营造良好的消费环境，需对新消费模式提供可预期的制度环境。针对直播带货、预制菜、虚拟IP授权、沉浸式文旅消费等新型消费场景，梳理现行税费适用规则，减少模糊地带与合规灰区，出台明确的分类计税、收入确认和成本抵扣标准，从而防范商家偷逃税，避免对消费者造成负面影响。

当前统一大市场建设面临的主要问题与挑战

地方保护与行政分割依然存在。长期以来，我国区域发展不平衡不充分、利益格局差异明显，一些地方政府在经济增长考核和财政收入压力的驱动下，倾向于保障辖区利益最大化。如通过设置隐性门槛、备案前置、变相审批等方式，增加外地企业市场进入成本；部分产业政策带有明显的“定向扶持”特征，引发地区间竞争“内卷化”；服务、数据、资本等新型生产要素在跨区域流动中仍面临制度壁垒和利益阻隔。

商品、物流、数据等要素的市场化配置机制仍不完善。当前，商品流通体系和数据要素市场建设取得了重要进展，但在法律框架、实际运行层面仍存在一些制约。一是数据确权和流通相关法律体系未完全健全，数据分类分级制度与跨省共享机制尚需细化；二是物流基础设施区域间发展水平不均衡，部分落后偏远地区仍面临运输成本高、仓储体系不完善的问题；三是统一技术标准与信息平台之间互联互通尚未完全实现，易造成交易效率损耗。

考核与政策协同机制尚不匹配。目前，政府绩效考核体系仍以地区生产总值作为核心评价指标，这种考核方式促使地方政府将优质要素资源尽可能地集中于本辖区内。缺乏反映和奖励“跨区域协同贡献”的考核机制，不利于提升地方政府推进统一大市场建设的积极性，限制要素资源的跨区域流动。

完善财税制度政策助力统一大市场建设

以财税激励重塑地方政府行为逻辑。地方保护的核心动因在于地方政府对税收、产业和要素资源的利益依赖，因此，破除地方保护应从根源入手，建议一是完善中央和地方财政关系。现行税收体系下，增值税等流转税主要在生产地征收，若从电商平台购买外地生产的商品，其增值税会在生产地（外地）缴纳，而消费地（本地）虽然贡献了最终消费，却无法从中获得税收收益。因此，适度提高地方在增值税等流转税中的分享比例，在一定程度上激励地方政府从“保存量”向“促增量”和“优环境”转变；二是建立跨区域协同发展奖励性转移支付机制，对主动破除市场壁垒、推动区域产业链共建的地区给予专项激励；三是由中央财政和地方政府共同设立跨区域产业集群共建引导基金，支持各地区形成错位发展与功能分工的格局，破除不同地区因利益竞争导致的政策内卷。

通过财政支出和税制创新提升要素高效流通水平。要素流动受阻既包含制度不完善问题，也与基础设施不均衡密切相关。对此，笔者认为，应从“公共供给”与“制度建设”双向发力。一是加大对中西部和偏远地区物流基础设施的财政投入支持力度，完善物流枢纽、仓储设施、冷链系统等布局，缩小区域间发展差距，降低跨区域流通成本；二是推动数据要素确权和流通制度改革，探索数据资产分类确权、用途定界、安全审计和税收征管试点，逐步构建全国统一的数据交易与监管体系；三是财政支持国家级流通信息平台标准化改造，实现物流、商业、供应链、监管等不同平台系统的互联互通，降低经营主体在不同地区“重复对接、重复合规”的制度成本。

重构政绩考核体系与财政奖补联动机制。要实现统一大市场建设目标，需同步调整考核评价与财政激励机制。建议一是将“市场一体化水平”和“要素跨区域流动指标”纳入地方政府绩效考核体系，包括跨省企业准入便利度、区域产业链协同度、公共服务共建共享水平等指标，使地方推进统一大市场建设有明确的评价目标；二是设立与考核结果挂钩的统一大市场建设专项奖补资金，对促进区域协同、破除行政壁垒、构建统一市场规则成效突出的地区给予财政激励。

文章来源：《中国税务报》

微信编辑：张菁菁

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