以制度型开放推动高质量发展

编者按

12月18日，海南自贸港将迎来全岛封关运作。这不仅是海南发展的里程碑，更是中国自贸试验区从“探路”走向“引领”的标志性事件。自2013年上海自贸试验区率先破题，中国改革开放的“试验田”已深耕十余年，形成覆盖东西南北中的开放格局。当前，面对全球经贸规则重构与国内高质量发展要求，我国自贸试验区的使命正全面升级。本期中时深度聚焦自贸试验区提升战略，深入探讨其如何以制度型开放为核心对接国际高标准经贸规则，如何通过系统集成改革破解政策碎片化难题，如何在扩大开放中统筹发展与安全，展现中国通过制度型开放推动高质量发展的新图景。

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■中国经济时报见习记者 钟秋月

在全球贸易保护主义抬头的背景下，自贸试验区作为我国扩大高水平对外开放的重要平台，其战略地位更加凸显。

“十四五”期间，我国自贸试验区已经形成了近200项制度创新成果，门户枢纽功能持续增强，为高质量发展与区域协调发展注入动力，但当前自贸试验区建设仍面临制度创新系统集成不足、与国际高标准经贸规则存在差距、服务业开放进度缓慢等挑战。

接受中国经济时报记者采访的专家坦言，面对新形势新要求，自贸试验区建设任重道远，未来需进一步加大自主式对外开放探索力度，通过系统集成和加强顶层设计，形成自贸试验区和自由贸易区的双自联动机制，以更深层次的制度创新破解发展堵点，在高水平开放中筑牢发展优势。

系统集成创新不足 服务业开放待提速

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2025年9月，商务部印发推广自贸试验区第六批“最佳实践案例”，为全国提供了又一批可复制、可推广的制度创新经验。至此，国家层面已累计推广了485项自贸试验区改革试点经验，“试验田”的示范引领作用持续显现。然而，面对国际经贸规则重构和国内高质量发展要求，自贸试验区建设仍面临诸多深层次问题。

“当前，自贸试验区面临三大挑战。一是消费成为经济主引擎，自贸试验区需兼顾内外贸转型。二是全球贸易紧张局势加剧，需发挥好自贸试验区‘缓冲器’功能。三是共建‘一带一路’国家、东盟等新兴市场与新业态增长，需搭建‘走出去’服务平台。”中山大学自贸区综合研究院课题组在接受中国经济时报记者采访时表示。

天津财经大学经济学院院长、天津市自贸区研究院副院长齐俊妍在接受中国经济时报记者采访时表示，当前自贸试验区的制度创新亟待从“单点突破”迈向“系统集成”。她表示，已推出的制度创新案例大多属于单点突破，解决的是某个环节的具体堵点和痛点，主要涉及的是单个部门或单个领域内的改革（如海关、市场监管等），在风险控制上相对隔离、易于管控。而着眼于整个产业链、供应链或营商环境整体优化的系统性集成创新，则需要跨区域、跨部门联动和协同改革，并且跨部门和跨区域风险关联性强，对整体监管和风险防控体系要求更高。

齐俊妍强调，目前各地普遍存在着顶层统筹能力不足、各管理部门职能条块分割，共享数据和流程不充分等问题，导致“系统集成”不足。

“在全球经贸规则加速重构的背景下，作为国际规则的‘压力测试区’，各自贸试验区在对接RCEP、CPTPP等高标准规则时，面临系统性改革和风险防控的双重挑战。高标准经贸规则主要涉及的服务业开放、国有企业竞争中立、环境保护、知识产权、数据跨境自由流动等，无一不是国内经济治理的核心领域。”齐俊妍表示，目前，我国在这些领域与新一代高标准经贸规则方面仍存在一定的差距，在数据跨境流动、金融开放等领域，如何平衡开放与安全是核心难题。例如，数据跨境流动是数字贸易的核心规则，但这可能与国家的“数据主权”“关键信息基础设施保护”等安全目标产生冲突。如何在保障数据安全的前提下促进数据流动，是全球性难题。

海南大学特聘高级研究员陈波关注到内陆自贸试验区的发展困境。他对中国经济时报记者表示，内陆自贸试验区国际化程度较低，受地缘政治及单边主义影响，国际贸易与外来投资受到的相对冲击更大，部分内陆自贸试验区甚至出现“高新区化”趋势，特色不显著、发展方向模糊，开放压力加剧。沿海自贸试验区发展相对稳定，正从对标国际标准向自主式对外开放转型。“试验田”功能也开始逐步调整，侧重于企业出海、商路拓展等方向。

值得注意的是，服务业开放滞后已成为突出短板。经济合作与发展组织（OECD）发布的近三年数字服务贸易限制指数显示，我国数字服务贸易限制指数仍处于较高水平，在统计涵盖的经济体中排名靠后。

“服务业开放需要加快步伐。无论是从开放维度、激活相对封闭且效率偏低的服务业，还是从贸易平衡角度，通过服务业开放扩大进口来对冲制造业的强势顺差，都指明了服务业开放是亟待推进的紧急任务。”陈波说道。

加大探索自主式对外开放是关键

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制度创新系统集成不足、与国际高标准经贸规则存在差距、服务业开放滞后等问题相互关联，共同构成“十四五”期间自贸试验区发展需重点突破的瓶颈。专家建议，下一步，各自贸试验区需加大探索自主式对外开放，从服务业开放、内陆自贸试验区转型、制度型开放、治理能力提升等多维度推进深水区改革，释放自贸试验区活力。

陈波表示，要加快服务业开放，挖掘内陆自贸试验区潜力。加快服务业开放，是当前自贸试验区改革的重点，需加快步伐以应对国际形势变化。在服务业开放提速方面，需突破现有负面清单限制，试点数字服务等新兴领域，通过服务贸易进口平衡制造业顺差。

“我国自贸试验区基于自身的资源禀赋、区位优势，沿海、沿边、内陆型自贸试验区形成了特色差异化发展路径。内陆自贸试验区是我国自贸试验区高质量发展的中坚力量。以北京、四川、重庆、湖北为代表的内陆自贸试验区，通过对接国家重大区域发展战略，推动内陆地区加快崛起，成为我国高水平对内对外开放的重要枢纽。”中山大学自贸区综合研究院课题组表示。

陈波建议，作为对接“一带一路”的关键支撑，内陆自贸试验区大有可为，应重视其转型发展。例如，西安、成都、武汉等节点城市，应发挥其在服务贸易和“一带一路”陆路贸易中的优势，推动内陆自贸试验区发展，形成“全国一盘棋”的开放格局。在加快服务业开放步伐的同时，还需挖掘内陆自贸试验区在服务贸易、数字服务领域的创新潜力，聚焦数字服务等非地理依赖型产业，避免出现“高新区化”及同质化的现象。

“还要强化制度型开放，补齐治理能力短板。”陈波表示，作为改革“试验田”，自贸试验区应该大胆尝试。加强制度型开放建设，对标CPTPP规则在自贸试验区先行压力测试。特别是在知识产权保护和执法透明化等规则领域要细化标准，建立高效仲裁机制，提升执法效能。用行动体现开放诚意，以提升国际竞争力。

他进一步指出：“在制度型开放方面，当前需要重点突破治理能力建设。虽然在知识产权保护等领域的立法已有长足进步，但在法律细化、全国统一执法、仲裁国际化、高效化等方面还存在明显差距。这些‘内功’修炼不能停留在纸面上，通过自贸试验区的先行先试，建立与国际接轨的治理体系和执行能力，才能真正形成对国际投资的吸引力。”

齐俊妍表示，随着改革进入深水区，对自贸区制度创新的系统集成更加迫切，需要统筹解决诸如数据跨境流动、知识产权保护等一系列“边境后”规则领域的难题。例如，一个企业关心的不仅是通关快，还面临资金跨境流动、知识产权保护、专业人才引进、数据合规出境等一系列问题。从单点突破到系统集成，本质上是自贸试验区改革从物理反应到化学反应的跃升，这正是实施自由贸易试验区提升战略中“提升”的深意所在，也是制度型开放的主要内容。

齐俊妍强调，下一步需要强化自贸试验区作为高标准国际经贸规则的“压力测试区”功能，形成“内外双循环”的规则对接。

“全国22个自贸试验区和海南自贸港，不能仅满足于零星的单点突破，需要在更深层次和复杂领域开展系统性的先行先试，并且通过系统集成和加强顶层设计，建立‘自贸试验区压力测试→国内制度完善→自由贸易协定（FTA）谈判推广’的动态循环，形成自贸试验区和自由贸易区的双自联动机制。这意味着，在自贸试验区对高标准国际经贸规则进行压力测试的同时，进行自主开放和单边开放，成功的话可在国内更大范围复制推广，并通过自由贸易协定谈判，为国际经贸规则重塑贡献中国方案。”她建议。

中山大学自贸区综合研究院课题组表示，“十五五”对自贸试验区的制度型开放、系统性改革、开放型经济质量提出更高要求。未来自贸试验区应强化改革集成，推动贸易、投资等领域政策协同，打造全产业链创新生态，融合创新、产业、资金、人才链，培育全球竞争力产业集群。同时发挥“以点带面”的辐射效应，推广制度创新成果，推动具备条件的地方向自由港转型，为构建新发展格局、推进中国式现代化提供“自贸方案”。

总 监 制丨王列军 车海刚