2025年，全国碳市场接连迎来重磅政策，先是3月实现首次扩围，之后在8月底迎来被业内视为“顶层设计”的政策。

8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（下称《意见》），为进一步扩围以及一系列关键的制度变革定下时间表。

全国碳市场已经启动四年有余，但是“存在感”始终不强，距离成熟仍有差距。一方面是纳入的行业与企业有限，另一方面是各项制度仍有待完善。正因如此，“顶层设计”被认为是全国碳市场走向成熟的关键，而参与其中的企业未来必然面临更大的减排压力。

钢铁、水泥、铝冶炼三大行业约1500家重点排放单位被纳入碳市场，新增覆盖二氧化碳年排放量约30亿吨，占全国二氧化碳排放量20％以上。图/中新

碳市场首次扩围，难度何在？

企业在碳市场中交易的是碳排放指标，就是碳配额。

一旦某个行业被纳入碳市场，行业中企业的碳排放量将被强制设限。在一定时间内，如果企业实际排放量超出其被允许免费排放的量，也就是其免费获得的碳配额，需要为超出的碳排放量付费，从其他企业手中购买碳配额，从而倒逼企业转型减少碳排放。

全国碳市场已经运行四年有余，但是其交易并不活跃。换手率常被用来衡量碳市场的活力，2024年全国碳市场年内换手率为3.5％，较2023年有所提升，但是欧盟碳市场同期换手率约为500％。

能源基金会战略与集成执行主任傅莎告诉《中国新闻周刊》，这在一定程度上是因为此前纳入行业比较单一，哪些企业配额足够，哪些企业配额不足比较确定。配额不足的企业通过一些低成本的技术改造减排，从而无须到碳市场交易，而那些配额足够的企业多是优质企业，通过碳市场获利对他们吸引力有限，反而会因为担心未来配额不足而惜售，因此也有企业想买却买不到配额的情况。

全国碳排放权交易市场2021年7月正式开市，一度仅覆盖发电行业的重点排放单位2200家。生态环境部应对气候变化司负责人今年3月底谈及碳市场存在的问题和不足时提到，突出表现在市场当前仅覆盖了发电行业，参与主体高度同质化导致市场活跃度低，市场机制作用未充分发挥。

“现在全国碳市场还处在早期建设阶段，之所以一开始选择将电力行业纳入碳市场，主要考虑到行业集中度高、企业体量比较大、整体履约能力与风险承受能力均比较强。同时，它的排放量较大，碳排放核算也相对成熟。另外，电力行业和公众日常消费之间有一定间接性，适合作为建立碳市场制度基础的切入口。”傅莎认为，不能用成熟碳市场的标准判断当前碳市场运营状况，因其尚处在制度建设期，“碳市场对于引导发电企业优化调度、提高能效、投资清洁能源等发挥了积极作用”。

直到今年3月，全国碳市场才迎来首次扩围。钢铁、水泥、铝冶炼三大行业约1500家重点排放单位被纳入碳市场，这意味着被纳入碳市场的企业数量几近翻倍。新增覆盖二氧化碳年排放量约30亿吨，占全国二氧化碳排放量20％以上。

将发电之外的工业领域纳入碳市场更为复杂，首先体现在如何核算企业的碳排放量上。傅莎解释，煤电企业的工艺流程比较短，是把燃烧煤炭产生的热能，通过锅炉和汽轮机转化为电能，比较容易核算。但是钢铁企业的工艺流程要长得多，从烧结到炼铁、炼钢，各环节排放特征不同，且并非每家企业都覆盖全部工艺流程，企业间生产边界差异较大，如何核算企业的碳排放量就会更复杂。

“碳市场扩围之前，只覆盖发电行业，企业之间碳排放强度差异较小。如今将钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入碳市场，不同行业，甚至同一行业不同企业之间的碳排放特点不同，给碳配额分配造成困难。如果配额分配不合理，会导致一些钢铁企业，甚至一些地区钢铁产业减排成本过高。”中国人民大学生态环境学院院长庞军告诉《中国新闻周刊》。

一家企业获得的碳配额意味着其获得的“免费”碳排放量，如何分配至关重要。清华大学能源环境经济研究所长聘副教授张达告诉《中国新闻周刊》，对于钢铁、水泥等行业来说，碳配额分配是难点之一，需要兼顾不同行业、不同技术路线，以及不同区域之间的差异。

庞军介绍，碳市场建设之初确定覆盖的八大行业中，还有化工、石化、造纸、民航四个行业尚未被纳入碳市场，除民航之外的三个行业预计下一步会被纳入碳市场。这些行业暂时未被纳入碳市场，因为行业数据基础相对薄弱等原因，仍需一些准备工作。

《意见》已经明确，到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。

“除去碳市场扩围的影响，随着制度的不断完善，市场的交易活跃度也会逐步提高。”傅莎表示。

改变了什么？

此次《意见》对于变革碳配额管理制度也提出要求。碳市场将逐步由强度控制转向总量控制，明确2027年优先对排放总量相对稳定的行业实施。

傅莎介绍，此前进行强度控制时，限制的是一家发电企业生产每度电的碳排放量，而不限制其碳排放总量。换句话说，只要一家发电企业度电碳排放量符合要求即可。如果转向总量控制，企业每年的碳排放总量受限，企业可以有不同路径，比如减少煤电发电量，转向可再生能源发电，或者继续改进技术，降低每度电碳排放量。“碳市场设计之初多数企业的经营活动还在扩张，一旦进行总量限制可能会给企业的经营带来较大压力。如今碳市场转向总量控制，这和碳达峰之后迈向碳中和、碳排放量下降的目标是一致的。”

庞军认为，企业需要从“相对减排”过渡到“绝对减排”。“此前是强度控制，企业每年的排放总量依然可以上涨，只是相对减排。但是总量控制意味着企业每年的排放总量需要下降，属于绝对减排，企业面临更大的减排压力。”

另外，《意见》还提出将有序提高配额有偿分配比例，目前企业获得的全部碳配额都是免费的。

从国际碳市场的经验来看，配额分配方式分为两种，一种是免费分配，另一种是有偿分配，通常采用拍卖竞价或者按固定价格购买。张达表示，为了更高的减排效率，有偿分配是必然选择，并且以拍卖竞价的形式为主。

对于碳配额不足的企业，未来既可以通过碳市场交易获得配额，也可以通过竞拍获得碳配额。

“按照碳市场设计的初衷，会逐步实现碳配额需要有偿分配，但是这一定是逐步实现的。对于中国碳市场而言，想要实现配额100％有偿分配压力较大，八大行业每年二氧化碳排放总量达到七八十亿吨，如果全部实现配额100％有偿分配，对于企业而言压力较大。”庞军认为，未来，政府一旦发现配额拍卖的价格过高，可以通过释放更多配额调整，反之亦然，使得配额价格始终维持在一定范围之内。

傅莎认为，制度设计是转变的核心难点，包括如何科学确定配额总量，以及如何逐步稳妥地降低免费配额的比例。例如，如果将有偿配额的比例控制在5％—10％，对企业的压力相对可控。“这一轮碳市场扩围覆盖的钢铁、水泥等行业当前均面临比较大的下行压力，对于额外增加的成本更为敏感，这也是决策层比较慎重的原因。”

“如果企业获得了较为充足的免费碳排放配额，就不会面临压力。从政策制定者的角度来看，也是考虑到一些企业的准备情况，因此对新扩围行业首年实施‘零缺口’配额发放，新纳入的1500家企业暂时不会增加减排压力。这种安排可以避免‘一刀切’带来的风险，让企业有时间完善数据和内部管理，平稳适应碳市场规则。”傅莎表示。

在充分考虑行业企业承受力的情况下，生态环境部介绍，2024年度钢铁、水泥、铝冶炼企业获得的配额量等于经核查的实际排放量，所有企业均无配额缺口，无须支付履约成本。

对于企业来说，未来碳配额收紧已经是趋势，需要有意识地为未来转型做好准备。

企业准备好了吗？

中国是全球最大的钢铁生产国和消费国。钢铁行业碳排放量占全国碳排放总量15％左右，是制造业门类中碳排放量最大的行业。

庞军将钢铁企业减排的压力形容为悬在头顶的达摩克利斯之剑。“对于钢铁行业每年18亿吨的碳排放量而言，哪怕碳配额只下降1％，也对应1800万吨碳排放量，如果这一缺口完全从碳市场购买，以当前52元/吨左右的碳价计算，全行业成本增加接近10亿元。”

纳入碳市场，究竟会给钢铁企业带来多大的成本压力？“钢铁行业被纳入碳市场交易以后，初期增加的资金成本预计约70元/吨，后期随着国内碳价逐步向欧盟碳价靠拢，钢铁行业还将面临较大的成本上升。”去年10月，江苏省钢铁行业协会秘书长陈洪冰曾在一场会议上表示。

目前，全国碳市场碳排放配额（CEA）价格稳定在70元/吨左右，自2021年7月碳市场开市至今，最高价格曾在2024年4月突破100元/吨。国际货币基金组织曾预测碳价将在2030年达到85美元/吨。

在硬性减排的压力下，企业需要在购买碳配额与投资低碳转型之间做出选择。

“一些大型钢铁企业，特别是具备地方碳市场经验的企业，制度基础比较完善，适应能力相对较强，而部分企业短期之内可能会面临一定压力。”傅莎认为，不同企业的准备情况差异较大，未来一些转型速度较慢的钢铁企业可能受到更大冲击。

“对于钢铁行业而言，此时适当增加企业成本可能有助于产能出清。”张达认为，钢铁企业如果只是追求5％或10％的减排幅度，有一些无须对工艺流程做重大调整，但是如果想要实现更大幅度减排，转型成本较高。“目前钢铁企业面临的减排压力有限，无须大幅度减排，但是一些企业出于战略考虑已经在布局氢冶金，甚至是碳捕集与封存等。”

“企业首先要具备碳管理能力，否则企业碳排放情况都无从核算，近几年不少钢企都在做摸底工作，包括进行碳管理能力培训，但是一些企业距离建立比较成熟的管理体系仍需时间。”一位钢铁企业人士告诉《中国新闻周刊》。

“降低能耗，减少碳排放对于企业而言是现实压力，但是另一方面，未来对于企业来讲有利可图。”这位钢企人士坦言，企业已经有了“减排就是赚钱”的意识。

减少碳排放需要工艺转型，而转型需要密集的资金投入。从减排成本来看，每个行业都有低减排成本、高减排成本等不同选择，比如钢铁行业前期通过能效管理减排，但是其边际效应正在降低，如果希望进一步减排就需要将生产工艺从长流程转变为短流程，甚至采取氢冶金等技术路线，这无疑意味着更高的成本。

中国钢铁行业以高炉—转炉长流程为主，能源结构主要依赖煤炭和焦炭，而国内电炉钢短流程炼钢的产量不到全国的10％，远低于美国的68％、欧盟的40％，因此碳排放较高。前述钢铁企业人士告诉记者，此前钢铁行业普遍选择长流程就是因为短流程成本过高，成本相差200—300元/吨，导致短流程占比不足10％。

中钢协数据显示，2023年重点统计会员钢铁企业利润总额仅855亿元，2024年进一步下滑至429亿元，2025年上半年虽回升至592亿元，但企业自有资金难以覆盖转型所需资金。

对于转型成本之高，前述钢铁企业人士向记者举例，前两年，企业曾从美国批量引进生产超薄钢带的短流程生产线，每条生产线的专利费用就高达2500万美元，8条产线的专利费用就达到2亿美元。“短流程产线的长度直接从两三公里降至50余米，能耗下降幅度超过九成。”

他告诉记者，除去生产工艺转型，企业也在尝试与高校合作进行碳捕集，初期计划每年捕集百余吨二氧化碳，将其出售给同省造船厂，用于焊接时使用。“但关键是测算好投资回报，我们初期测算需要五年左右才能收回成本，这对于企业而言是比较长的周期。”

随着钢铁企业被纳入碳市场，以及配额分配收紧，企业排放需要付出成本，这也给予钢企更多转型动力。不过张达坦言，当前碳市场的碳价不足以支撑较高的转型成本，企业仍需要其他融资渠道。

发于2025.11.10总第1211期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：碳市场迎来新变局

记者：陈惟杉（chenweishan@chinanews.com.cn）

编辑：闵杰