非银支付监管条例落地 支付机构面临重新分类
经济观察网 记者 万敏 2023年12月17日，国务院正式公布《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》），并将自2024年5月1日起施行。
《条例》共6章60条，重点规定的内容包括：明确非银行支付机构的定义和设立许可；完善支付业务规则；明确支付业务管理要求；保护用户合法权益；明确监管职责和法律责任等。
引起市场较多关注的是，《条例》将此前支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类。
非银行支付业务随着我国数字经济、电子商务等新业态的兴起而快速发展，在小额、便民支付领域发挥了重要作用。当前，支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的约8成和1成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户。
重新分类
当日，司法部、中国人民银行负责人在就《条例》答记者问中表示：“随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。《条例》结合多年监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。”
博通咨询金融行业资深分析师王蓬博认为，《条例》已经将非银行支付业务根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两种类型，在支付机构已经完成最近一轮五年期续牌后，是否影响下一轮支付牌照分类还需要中国人民银行进一步明确。
王蓬博表示，重新分类后，既能避免由于新模式而产生监管空白区域，又能最大限度地促进行业公平竞争，比如，此前受移动支付发展影响较大的预付卡行业是否能够重新恢复值得期待，具体实施细则还需要看中国人民银行的补充规定。
司法部、中国人民银行负责人表示：“《条例》附则明确，已按照有关规定设立的非银行支付机构的过渡办法，由中国人民银行规定。中国人民银行近期将研究制定实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。”
易宝支付有关负责人表示：“《条例》补全了我国法律体系中关于非银行支付机构的法律制度，解决了非银行支付机构监管法律层级低的问题，有利于提升监管效能。《条例》对非银行支付机构业务类型按照‘业务实质’进行了重新划分，体现了功能监管理念，有利于提升监管专业性和公平性。”
此前，中国人民银行在2010年发布《非金融机构支付服务管理办法》，在2013年发布《银行卡收单业务管理办法》，在2015年发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》。
拥抱合规
记者注意到，2021年年初发布的《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），第五十五至第五十七条列出了“市场支配地位预警、认定、监管措施”相关规定。不过，《条例》中仅留下第四十二条规定：非银行支付机构不得实施垄断或者不正当竞争行为，妨害市场公平竞争秩序。中国人民银行在履行职责中发现非银行支付机构涉嫌垄断或者不正当竞争行为的，应当将相关线索移送有关执法部门，并配合其进行查处。
此外，《条例》对用户信息的保护更进一步。
《条例》第三十三条要求“非银行支付机构与其关联公司共享用户信息的，应当告知用户该关联公司的名称和联系方式，并就信息共享的内容以及信息处理的目的、期限、方式、保护措施等取得用户单独同意。非银行支付机构还应当与关联公司就上述内容以及双方的权利义务等作出约定，并对关联公司的用户信息处理活动进行监督，确保用户信息处理活动依法合规、风险可控。”
与“征求意见稿”中“非银行支付机构与其关联公司在共享用户信息时，应当确保依法合规、风险可控，并经用户明示同意，防止用户信息被不当使用”的表述相比，《条例》对用户信息的保护更为充分细致。
王蓬博认为，相对于“征求意见稿”，《条例》明确加强用户信息保护，新增信息处理、信息保密和信息共享等有关要求，特别是数据出境。《条例》再次强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确非银行支付机构应当通过中国人民银行确定的清算机构处理与银行业金融机构、其他非银行支付机构之间合作开展的支付业务。总体来看，此次《条例》的颁布适应支付行业最新发展需要，进一步强化了支付行业的准入和全链条全周期监管，将对行业的未来发展起到积极作用。
支付宝公司相关负责人表示：“《条例》的实施，为支付机构的未来发展打下了良性竞争和规范健康发展的基础。《条例》进一步强化了对支付机构的全链条、全周期的监管，有利于防范支付行业风险。与此同时，在规范作用下，支付行业将迎来进一步规范有序发展，同时也有利于实体产业的长远发展。”
消费者保护也是《条例》关注的重点领域，支付宝方面表示，将进一步加强金融消费者权益保护工作，坚持将金融消费者保护纳入公司治理、企业文化和经营战略中统筹谋划，扎实提升金融消费者保护水平。
美团旗下支付机构的钱袋宝总经理刘晓东表示：“《条例》的正式颁布实施，有利于改善市场预期，增强发展动力，支付行业将朝着更健康、更合规和更可持续的方向发展。《条例》根据现有的业务实质，进一步明确了支付业务规则，确定支付业务新的分类方式，提升了支付服务质效，更好服务实体经济需要。从准入退出、业务规则等方面，《条例》构建了完善的市场化机制，提高了市场的公平性和透明度，维护公平竞争秩序，促进了行业良性竞争和规范健康发展。同时也对消费者权益保护提出了更高的要求。强化信息安全、数据安全，充分保护消费者知情权和选择权，提高了消费者支付安全感。”