城市轨道交通TOD模式已成为城市空间治理的核心战略工具之一，亦构成中国城市空间生产的关键逻辑。2025年7月党中央召开的最高规格城市工作会议，提出建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市新目标，标志我国城市工作全面转向内涵式、高质量发展新阶段。城市轨道交通TOD模式与现代化人民城市建设目标高度契合，并将随着现代化人民城市新目标的推进落实，迎来更大的关注与发展。在此过程中，如何依托政策发力，为城市轨道交通TOD模式落地与可持续发展保驾护航，一直备受关注。

中国城市轨道交通TOD政策发展趋势

一是TOD的政策内涵与外延不断丰富。在当前房地产市场相对低迷、地方政府财政负担较重、城市轨道交通可持续发展仍面临较大挑战的背景下，如何认识TOD模式及其应用领域一直是政策关注的热点。从已开展并出台TOD相关政策的城市来看，TOD模式作为城市精细化经营、城市高质量发展重要手段的定位与共识得到越来越多的政策确认。2023年9月《中国城市轨道交通协会关于进一步鼓励和发展城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用（TOD）的指导意见》出台，更是从行业协会层面，突出并确认了TOD模式对优化城市空间发展格局、提高城市土地集约利用、增加城轨交通客流和拓展城轨交通投融资渠道等的重要意义，明确了TOD发展的基本原则、发展任务和保障措施，丰富了TOD模式的政策内涵。在政策应用领域，TOD模式与城市更新政策和保障性租赁住房政策等的融合日益紧密，随着中国城市工作会议中现代化人民城市新目标的提出，TOD模式与政策的融合，将进一步丰富TOD模式作为现代化人民城市载体的多维应用场景，大大拓展了TOD模式的政策外延。

二是TOD政策的系统性、综合性和区域协同性持续增强。过去，TOD 发展多聚焦于单个站点及周边社区的开发，以站点为核心进行商业、居住等功能的集中布局，重点解决站点周边局部区域的交通可达性和配套服务问题，尺度局限在“站点-社区”层面。当前，随着城市高质量发展的加速进行和城市群、都市圈建设的持续推进，TOD正经历从“站点-社区”尺度向“区域-网络”尺度的深刻跃迁。因此，TOD发展越来越被纳入城市整体发展战略甚至是城市群或都市圈的整体空间布局和交通网络体系中，以实现人流、物流、资金流、信息流在更大区域范围内的高效流动和优化配置，促进城市组团间的协同发展。在此过程中，城市层面对TOD政策的探索不断深化，政策的系统性、综合性持续增强，并在区域竞争与合作的推动下，TOD政策的跨区域协同问题亦得到关注和初步探索尝试。

三是TOD政策的差异性与层次性更加凸显，与城市发展阶段相匹配。不同规模、不同发展水平的城市，在TOD政策制定和实施上呈现出鲜明的特色，这是城市自身发展需求与TOD模式结合的必然结果。超大城市在TOD发展中，更注重“生态-交通”系统整合，这与紧凑城市理论的本地化实践相契合，通过“强度控制-生态约束”的协同，实现城市空间的高效、可持续利用。新一线城市则聚焦功能创新，将公共服务供给的空间重组和立体空间产权制度创新作为政策重点，以适应城市快速发展和功能升级的需求。二三线城市则着力于基础能力建设，提升交通可达性，为城市的进一步发展奠定基础。随着中央与地方政策文件中关于TOD的论述越来越多，TOD政策亦逐步形成“共性理念+特色路径”的包容性发展格局，为不同城市的TOD实践提供了灵活的政策空间。

中国城市轨道交通TOD政策的发展展望

中国TOD政策正从“功能疏散”走向“价值创造”，从“交通节点”升级为“城市活力源”。随着中央城市工作会议精神的深入贯彻，TOD将成为建设“现代化人民城市”的核心载体。为此，TOD政策需要不断与时俱进、发展完善。未来，城市轨道交通TOD政策仍亟待在如下方面着力。

一是优化顶层设计，进一步扫除TOD发展的政策障碍。建议立足已有城市的TOD实践探索经验与中国城市轨道交通协会的指导意见，在国家层面尽快出台涵盖城市轨道交通TOD开发全流程的综合开发管理办法与实践意见，尤其是针对当前城市TOD落地实践中有关容积率调整、分层开发与产权确认、规划审批优化等方面做出更明确的指导，同时组织编制TOD综合开发的相关技术标准、设计导则等，为城市轨道交通TOD的有序、高效和可持续发展提供指导与保障。

二是加强TOD从“开发导向”向“经营导向”的机制引导与政策支持。当前城市轨道交通TOD发展过程中仍面临资金投入量大、回笼缓慢与盈利模式单一等问题，破解这一问题需进一步强化TOD“经营导向”的机制引导。加强在“一体化设计”阶段的TOD消费场景、业态规划、业态功能定位等方面的顶层设计，强化前期监督与论证，以提升TOD项目的后期运营能力。此外，引导并鼓励PPP模式的开展，促进立足TOD全生命周期的收益分配与风险共担机制重构，构建起政府引导、市场运作、多元参与的可持续融资体系。

三是推动TOD政策从功能混合向包容性发展进阶，促进空间生产与社会需求的深度耦合。通过构建“共建共治共享”的参与式机制，将社会需求从被动接受向主动参与的治理升级，提升项目的社会认同度与可持续性。同时基于城市发展特色和TOD项目实际，突破传统交通节点的功能局限，将文化传承、生态保护等非物质要素融入空间设计，推动TOD从交通枢纽向城市活力中心的功能跃升，更注重社会公平与公共服务的均等化供给，通过精准化的服务网络构建，满足不同群体的差异化需求，实现空间价值与社会价值的协同增值。

四是注重增存并重与风险防控上的政策优化完善。为应对人口结构变化与经济周期波动带来的系统性挑战，增存并重的核心在于建立增量开发与存量更新的协同机制，激活低效用地，结合容积率动态调整、混合用地兼容等政策工具，提升土地集约利用效率，同时依据人口流动数据与经济承载力评估，实现开发强度与城市容量的动态匹配。风险防控体系则趋向全周期化构建，事前通过量化模型评估开发强度与交通、环境等要素的适配性，事中建立现金流管理与债务风险隔离机制，事后完善社会风险与环境风险的预判化解流程。通过优化“开发-评估-调控”的闭环机制和政策内容，以保障TOD项目的经济可持续性的同时，又通过社会参与和生态指标管控，实现经济、社会与环境效益的统筹平衡。

由中国城市轨道交通协会主编，中国城市轨道交通协会资源经营专业委员会、中指研究院、西南交通大学TOD研究中心、中国城市轨道交通协会传媒会展中心和西南交通大学公共管理学院共同承编的《中国城轨TOD指数报告（2025）》，即将在2025年9月19日的“中国城市轨道交通TOD论坛2025青岛年会”上正式发布。其中，本次将发布的TOD引领磁力指数，充分整合西南交通大学公共管理学院研发的TOD政策指数和TOD磁力指数，能够更好反映新发展形势和政策环境下各城市的TOD发展潜力，从而为地方政府、城市运营商、轨道交通公司、投资和咨询公司以及城市居民提供决策参考。

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作者：李东坤（西南交通大学公共管理学院副教授，公共政策研究中心副主任）