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作者简介：郭秀云，华东政法大学政府管理学院教授、博士生导师，社会保障研究中心主任。

文章来源：《保险研究》2024年第11期

一、引言

自20世纪90年代我国城镇企业职工基本养老保险制度建立以来，提升统筹层次、实现全国统筹一直是制度完善的重点和难点。目前执行的是全国统筹调剂制度，基本做法是以当期结余省份的结余资金补贴缺口省份（筹集比例=缺口额/各省区当年结余总额），对有累计结余的省份和没有累计结余的省份，按照不同拨付比例进行弥补，实现结余资金的横向调拨。

我国区域之间发展不平衡，经济发展水平、制度赡养负担、基金筹集能力等存在差异。就现收现付制养老保险制度而言，制度抚养比和经济抚养力是实施全国统筹调剂制度必须考量的两个关键要素。制度抚养比是指养老保险参保人群中的离退休人数与在职参保人数之比，制度抚养比越高，养老保险基金的支付压力就越大，制度赡养负担也就越重。经济抚养力是指在职参保者的平均缴费工资与老年人基本生活支出之比，经济抚养力越高，该地区养老保险的筹资供养能力越强。考虑到养老金统筹层次提升主要针对社会统筹基金，即目标是基础养老金全国统筹，全国统筹调剂涉及的老年人基本生活支出是与基础养老金对应的部分。本文模拟测算使用的是“基于基础养老金的经济抚养力”。

制度转轨过程中，企业职工基本养老保险基金缺口有多重诱因，而全国统筹主要对省际之间的基金余缺进行调剂。因此，有必要厘清养老金缺口的基本诱因，确定合理的调剂基金上缴下拨计算依据。企业职工基本养老保险基金收支缺口的主要成因有哪些？制度抚养比和经济抚养力与养老金全国统筹有何联系？如何基于平衡制度抚养比和经济抚养力的政策目标设计调剂方案，调剂效应如何？这对制定合理的全国统筹调剂方案、促进省际筹资和待遇给付公平性，提高基金可持续性具有重要意义。

二、理论机理与模型建立

（一）制度抚养比、经济抚养力与养老金全国统筹的关系

我国城镇职工基本养老保险为“统账结合”模式，社会统筹基金采取现收现付制，以用人单位缴费为主要资金来源，对应待遇为“基础养老金”。社会统筹基金征缴收入是最主要的资金来源，如果不考虑外源性资金，基金平衡关系表示为：

社会统筹缴费率=制度抚养比/（基础养老金经济抚养力*基本生活支出比例）（1）

其中，“基础养老金经济抚养力”是指平均缴费工资与基础养老金对应的老年人基本生活支出之比，“基本生活支出比例”是指人均基本生活支出与人均基础养老金之比。

城镇职工基本养老保险基金收支缺口主要成因归为三个方面：一是对应“老人”和“中人”的制度转轨成本；二是人口老龄化导致全国平均制度赡养负担加重，或经济发展缓慢引致整体性筹资能力不足，以及征缴力度弱、保费收入不足或养老金待遇偏高导致的收不抵支；三是地区之间的制度赡养负担和经济抚养能力不平衡，部分地区制度抚养比过高或经济抚养能力过低引致的基金缺口。这三个方面原因的性质不同，解决手段各异。“缺口1”属于历史责任，应通过财政补助、全国社会保障基金或国有资本划转等手段来解决；“缺口2”和“缺口3”属于现实责任，“缺口2”应通过参数调整，比如，降低养老金替代率、提高缴费率、强化征缴率、延迟退休年龄或外源性资金补助来解决；“缺口3”则是由于统筹层次过低，主要通过提高统筹层次、实现全国统筹来平衡制度赡养负担和经济抚养能力的地区差异。

（二）制度抚养比与经济抚养力的省际差异

根据各地区与全国平均水平的比较，可以分为四类地区：一是制度抚养比和经济抚养力均高于全国平均水平；二是制度抚养比高于全国平均水平，经济抚养力低于全国平均水平；三是制度抚养比低于全国平均水平，经济抚养力高于全国平均水平；四是制度抚养比和经济抚养力均低于全国平均水平。根据2022年统计数据，各省区归属如表1所示。

与2016年相比，2022年制度抚养比和经济抚养力的省际差异略有缩小，且经济抚养力的省际差异小于制度抚养比。通过拟合洛伦兹曲线方程计算基尼系数，2016年和2022年制度抚养比的基尼系数分别为0.2662和0.2035，经济抚养力的基尼系数分别为0.0826和0.0693。

（三）模型的建立

模型符号设定如表2所示。

1.基于制度抚养比的调剂模型

思路1：以收定支。根据制度赡养负担低于全国平均水平的地区职退比与目标值的差距，确定可转出的在职参保人数和基金规模，将其分配给制度赡养负担高于全国平均水平的地区。

制度赡养负担轻的i地区调剂转出的基金规模为：

制度赡养负担高的j地区调剂转入的基金规模为：

思路2：以支定收。根据制度赡养负担高于全国平均水平的地区职退比与目标值的差距，确定需要转入的在职参保人数和基金规模，将其分摊给制度赡养负担低于全国平均水平的地区。

制度赡养负担重的j地区需要调剂转入的基金规模为：

制度赡养负担低的i地区调剂转出的基金规模为：

2.基于经济抚养力的调剂模型

思路1：以收定支。根据经济抚养能力高于全国平均水平的地区经济抚养力与目标值的差距，确定可转出的缴费工资和基金规模，将其分配给经济抚养能力低于全国平均水平的地区。

经济抚养能力强的i地区调剂转出的基金规模为：

经济抚养能力弱的j地区分配的调剂转入基金规模为：

思路2：以支定收。根据经济抚养能力低于全国平均水平的地区经济抚养力与目标值的差距，确定需要转入的缴费工资和基金规模，将其分摊给经济抚养能力高于全国平均水平的地区。

经济抚养能力弱的j地区需要调剂转入的基金规模为：

经济抚养能力强的i地区需要分摊的转出基金规模为：

三、参数设置、数据来源与模拟结果分析

（一）参数设置与数据来源

本文利用2022年数据进行模拟测算。社会统筹缴费率θ为16%。其他数据来源于《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》、国家及各省份《人力资源和社会保障事业发展统计公报》等。

本文设计了两种全国统筹调剂方案。方案一为“部分调剂”，将各省份制度抚养比或经济抚养力的目标值设定为实际值加上与全国平均值差距的50%；方案二为“全额调剂”，将各省份制度抚养比或经济抚养力的目标值设定为全国平均值。“以收定支”情况下，设定“低制度抚养比”和“高经济抚养力”地区目标值；“以支定收”情况下，设定“高制度抚养比”和“低经济抚养力”地区目标值。

（二）模拟结果分析

情景1：不考虑征缴率、以收定支

假设各省区均足额征缴、以收定支，“方案一”和“方案二”条件下，基于制度抚养比的基金调剂总规模分别为3618.02亿元和7236.03亿元，13个贡献省份、18个受益省份，广东、北京和福建为主要的贡献省份，辽宁、黑龙江、吉林、上海、湖北和四川为主要的受益地区；基于经济抚养力的基金调剂总规模分别为420.37亿元和840.73亿元，16个贡献省份、15个受益省份，四川、广东和江苏为主要的贡献省份，北京、福建、湖南、陕西为主要的受益地区。综合而言，两个方案的净调剂基金规模分别为3505.63亿元和7011.25亿元。贡献省份有14个，广东省的贡献最大，占比高达48.84%，其次是北京和福建，分别贡献14.73%和12.70%；17个省份受益，辽宁、黑龙江和吉林居于前三位，分别占比21.64%、16.54%和10.62%。

情景2：考虑征缴率、以收定支

在以收定支情况下，若考虑各省区的实际征缴率差异，“方案一”和“方案二”条件下，基于制度抚养比的基金调剂总规模分别为2234.05亿元和4468.09亿元，广东、北京和福建仍然居于贡献省份的前三位，辽宁、黑龙江、吉林、上海、湖北和四川为主要的受益地区；基于经济抚养力的基金调剂总规模分别为299.41亿元和598.81亿元，四川、广东和江苏为主要的贡献省份，北京、福建、湖南和陕西仍然为主要的受益地区。综合而言，两个方案的净调剂基金规模分别为2160.67亿元和4321.34亿元。贡献省份仍为14个，广东省的贡献占比为48.00%，北京和福建分别贡献13.86%和12.14%； 17个省份受益，辽宁、黑龙江和吉林居于前三位，分别占比20.92%、18.14%和10.31%。

情景3：不考虑征缴率、以支定收

假设各省区均足额征缴、以支定收，“方案一”和“方案二”条件下，基于制度抚养比的基金调剂总规模分别为3266.04亿元和6532.08亿元，调剂规模低于“以收定支”；基于经济抚养力的基金调剂总规模分别为461.08亿元和922.16亿元，调剂规模高于“以收定支”，贡献省份与受益地区的分布相同。综合而言，两个方案的净调剂基金规模分别为3146.17亿元和6292.34亿元。14个贡献省份中，广东省的贡献占比为49.84%，北京和福建分别贡献13.88%和12.29%；17个省份受益，东北地区的辽宁、黑龙江和吉林仍居于前三位。

情景4：考虑征缴率、以支定收

在以支定收情况下，如果考虑各省区的实际征缴率差异，“方案一”和“方案二”条件下，基于制度抚养比的基金调剂总规模分别为2476.22亿元和4952.45亿元；基于经济抚养力的基金调剂总规模分别为294.98亿元和589.97亿元，调剂规模均略低于“以收定支”，贡献地区和受益地区分布与“以收定支”情况相同。综合而言，两个方案的净调剂基金规模分别为2396.52亿元和4793.13亿元。贡献省份仍为14个，广东省的贡献占比为47.26%，北京和福建分别贡献14.38%和12.38%；17个省份受益，辽宁、黑龙江和吉林居于前三位，分别占比20.89%、18.11%和10.32%。

（三）模拟结果与全国统筹调剂金额的比较

全国统筹调剂制度的设计思路是弥补当年收支缺口，2022年调剂预算资金为2174.03亿元，与情景2“方案一”的净调剂金额较为接近，但贡献省份和受益省份存在明显差别。养老金缺口受制度转轨、人口结构变化、经济发展等多方面因素影响，不可能依赖全国统筹解决所有的基金缺口。比如，辽宁、黑龙江的基金缺口有相当比例源于制度转轨成本，对应缺口理应由全国社会保障基金划转弥补，不应全部转嫁给当期基金结余的省份。

情景2中“方案一”的结果，净贡献省份为14个，净受益省份为17个。与2022年预算数相比，山西、上海、江苏、江西、湖南、广西、重庆、四川、新疆等9个省份由净贡献省份转为净受益省份，山东、河北由净受益省份转为净贡献省份，辽宁、黑龙江的受益额度明显降低。特别是江西、湖南和新疆属于高制度抚养比、低经济抚养力且经济欠发达的省份，从缩小省际差距看，理应作为净受益地区。如果由经济欠发达地区补贴发达地区，容易导致“逆向调节”问题。

四、结论与政策建议

全国统筹调剂制度应以降低地区之间制度抚养比和经济抚养力差异为主要目标，以平衡地区风险水平和筹资能力，确保制度的互助共济性和公平性。基于“以收定支”和“以支定收”两种思路，建立养老保险基金调剂模型并设计了两种不同的方案，利用2022年数据进行模拟测算，研究发现，全国统筹调剂基金的贡献省份为14个，受益省份为17个，在考虑征缴率的情况下，调剂额度有所减小。

基于上述结论，提出如下政策建议：

第一，将制度抚养比和经济抚养力作为省际之间基金上缴下拨的主要计算依据。调剂基金规模取决于制度抚养比和经济抚养力目标。在全国统筹调剂制度实施初期，可以参照本文设计的方案一，之后随着改革的推进逐步缩小目标值与全国平均水平的差距。为避免过度调剂问题，可以对比“以支定收”和“以收定支”的测算结果，取其低者。

第二，重视养老金缺口归因分析，厘清历史责任与现实责任，规划清晰的缺口清偿路径。本文将城镇职工基本养老保险基金收支缺口归为3类，本文聚焦的“缺口3”是由于统筹层次过低，主要通过提高统筹层次、实现全国统筹来平衡制度赡养负担和经济抚养能力的地区差异。

第三，建立激励相容的央地责任分担机制，严控地方“保费征缴逐底竞争”和“待遇给付逐顶竞争”的道德风险。因此，必须明确中央与地方的权责关系，规避地方政府的道德风险，建立起激励相容的基金筹集与拨付机制，合理划分中央和地方在养老金支出方面的补贴责任，强化企业和个人的征缴遵从度，严格控制养老金待遇调整速度，全力保障企业职工基本养老保险制度运行的稳健性。

编辑：于小涵

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