财政部主导的政府和社会资本合作（PPP）机制，在一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但部分项目也存在入库环节审理不严、履约环节不诚信、建设运营环节不当推责揽责、项目损失浪费等问题。

2023年11月3日，国务院办公厅转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《新机制》），紧接着财政部又连续发文全面废止了之前出台的PPP方面的政策文件，国家发改委陆续出台了特许经营的相关政策，标志着财政部主导的PPP模式全面退出、发改委主导的以特许经营为核心的PPP新机制正式确立。

《新机制》明确指出，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的PPP项目，应按照新机制执行；但2023年2月已完成招标采购程序的PPP项目（下称“存量PPP项目”）如何处理，并没有给出明确的说法。

据财政部统计，截至2022年底，PPP在库项目数共有1.4万个，投资总规模21.1万亿元；累计开工建设PPP项目6687个、投资额11万亿元。这些存量PPP项目面临着后续融资、建设、运营、绩效考核和政府付费等一系列重大问题，原PPP政策废止、新机制又不适用，导致这些项目面临“无法可依”的局面。存量PPP项目如何妥善处理成为一项亟待解决的问题。

原PPP政策废止和《新机制》的出台，首先使得存量PPP项目的合规性受到质疑，导致这类项目的相关参与主体（社会资本方、融资机构、施工方等）信心不足，这直接影响了项目的正常推进，甚至可能导致一些项目因此而中止。据了解，由于缺乏明确的政策支持和相关配套政策引导，一些金融机构采取了“一刀切”的做法，暂停了对PPP项目的放款，甚至有的还要求已投入运营的项目提前还款。这种做法无疑加剧了存量PPP项目的资金困境，使得项目的推进更加困难。一些在建项目的社会资本方由于信心不足也不愿意继续履约，暂停了PPP项目的实施。这些因素共同作用，可能导致部分项目因资金短缺而停工甚至烂尾。这不仅造成大量资源浪费，还给地方政府带来后续沉重的资金压力。

其次，政策体系和管理部门缺失，也对存量PPP项目持续、规范运作带来挑战。对于合作期长达10~30年的存量PPP项目，未来在实施过程中难免会遇到各种不确定的情形，需要对项目内容及合同进行调整或变更。如项目建设内容、规模、投资的调整，带来政府补贴和使用者付费的变更；垃圾焚烧发电项目上网电价政策的调整，带来项目来自发电收益的减少和政府补贴的增加；污水处理标准的提升，带来项目成本增加和污水处理费单价的提高，等等。

原PPP政策废止后，对于项目实施过程出现的这些情形，哪些可以调整？应该怎样调整？调整应履行什么流程？由于缺少明确的政策依据和管理部门，项目的调整可能就难以正常实施，或者可能随意调整甚至违规调整，从而损害政府方或社会资本方的正当利益，并且影响项目的顺利实施。另外，针对项目实施过程中可能存在的不规范行为，如项目的绩效评价是否规范操作、政府的付费是否及时合规、是否存在政府变相回购等违规行为等，如果缺乏明确的规范性政策以及相应的监督管理部门，一些项目可能就会违规运作，损害相关参与方甚至公众的利益。

存量PPP项目是符合项目发起时的原PPP政策要求的，原PPP政策文件废止后，应结合原PPP政策的精神和规定，出台专门的规范存量PPP项目运作的政策，确认存量PPP项目的合规性，给各参与方以信心，支持符合政策的社会资本方继续参与存量PPP项目，鼓励金融机构为合规的存量PPP项目继续提供融资。

同时，对存量PPP项目的持续运作给出明确的规范性要求，确保项目合规实施，保障各参与方的正当利益，促进存量PPP项目更好地发挥其经济效益和社会效益。为应对存量PPP项目在实施过程中不断出现的新问题、新情形，要加强研究与分析，及时出台具有权威性的指导意见，或给出示范性的案例，为项目相关方应对新问题、新情形进行的调整和变更提供明确的操作指引，确保这些调整和变更合规、合理、及时，保障项目的顺利实施。

另一方面，为督促政府方、社会资本方等按照政策的规范要求和项目合同的约定合规运作项目，防止其不规范的行为侵害其他参与方的合理权益，损害社会公众的利益，对于存量PPP项目仍需要继续监管，不能政策“一废了之”、管理部门“一退了之”。

加强对存量PPP项目的监管，首先要“有法可依”，即要出台存量PPP项目的规范性政策；其次要指定管理部门，各级财政部门大都设立有专门的PPP管理机构，应赋予这些PPP管理机构对存量PPP项目的管理权限，由它们继续承担存量PPP项目的监督和指导工作，并且明确各级PPP管理部门的职责；最后要明确监管任务，PPP管理部门要承担存量PPP项目调整和变更的审查、项目绩效考核和政府付费的监管、项目运作风险的预警、项目运作中不合规行为的监督，等等。

总之，妥善处理存量PPP项目需要政府、社会资本方以及各相关部门共同努力。通过出台规范性政策、明确管理部门的职责与权限等措施，有助于推动存量PPP项目平稳过渡并继续发挥功能效益，推动PPP模式在我国行稳致远。同时，这也将为未来新机制下PPP项目的发展提供有益的经验和借鉴，促进我国经济社会的持续健康发展。

（马国臣系上海财经大学政府与社会资本合作研究中心副主任，张旭东系上海竑壹管理咨询中心副总经理）