国防工业基础政策助理国防部长办公室委托CNA设计并执行一场兵棋推演，旨在探索和平时期支持美国国防工业基础（重点关注弹药供应链）的机遇。CNA设计并执行了两场研讨会和一场总结性兵棋推演，汇集了政府和行业代表，共同审视现有政策建议，并完善其潜在的实施、要求、反应和效果。本报告详细介绍了对现有政策建议的推演前分析、兵棋推演及系列研讨会的设计、整个系列中政策论述的演变，以及我们的分析发现。

执行摘要

国防工业基础政策助理部长办公室（OASD IBP）要求CNA开发一款兵棋推演，以探索加强、改善和扩展美国国防工业基础（DIB）的机会。作为回应，CNA于2024年11月至2025年1月期间开展了“政策武器库”系列推演。该系列包括两次引导式研讨会和一次最终的兵棋推演，召集了政府和行业代表共同讨论机遇并建立共识。鉴于针对已识别出的DIB薄弱环节已有大量建议，“政策武器库”系列重点在于探索和评估现有建议。

从为支持此项工作而汇总的更长清单中，选出了四项建议。这些建议分别是：“整合政策与机制，通过加强和倡导对小型企业、国防工业基础新进入者及非传统供应商的激励措施，扩大本土国防工业基础”（扩大国防工业基础），“投资于有机工业基础（OIB）的设施、人员配备和系统”（OIB），“制定知识产权（IP）许可和控制政策，以促进多个供应商的知识产权和基础设施的有效整合”（知识产权），以及“加强对敌对所有权、影响和情报收集行为的检测与执法”（对抗性资本）。该系列推演旨在明确这四项建议可行的实施行动、效益与权衡，以及潜在的二阶效应。

该系列研讨将这些宽泛的建议细化为与DIB挑战相关的更具体政策，并在每个阶段纳入了利益相关者对这些细化政策可能影响的看法。中间阶段的研讨会（一次面向政府，一次面向工业界）通过将根本性挑战与针对四个选定建议中不同利益相关者的具体政策行动联系起来，建立了一套内在一致的政策体系。最终的兵棋推演确定了这些制定政策的预期影响，并将这些政策以及任何必要的支持性行动绘制成时间线。

关键见解

尽管此次兵棋推演的范围限于弹药供应链，且本报告中的许多示例均针对弹药，但大部分发现结果适用于整个国防工业基础。

●扩大弹药工业基础的能力可能需要一系列政策变更和政府行动。由于DIB面临的挑战在规模和复杂性上的原因，本兵棋推演所探讨的四项政策建议（单独或协同实施）并非能够解决工业基础产能或能力问题的完整解决方案。

●可能产生最大影响的政策变化是提供更稳定的需求信号以及增加或确保获得原材料的措施。参与者在推演系列中反复提及这两个挑战。这些也是政府实施起来最具挑战性的变革。在缺乏稳定需求信号的情况下，业界利益相关者认为，公共部门与私营部门之间持续的沟通可以提供工业界所需的信息和稳定性，以启动为满足战时或高强度作战期间弹药需求所必需的投资和扩张。

●与会者一致认为，在本次系列会议中制定和确定的政策可改善沟通、消除瓶颈并加快流程。所确定的大多数政策行动可在短期内实施，因此也能在短期内带来效益。这些政策行动详见“建议与潜在行动”部分。

●在利益相关者构成多元的群体中确定优先政策行动具有挑战性。然而，政府和工业界参与者均认为知识产权政策的调整可降低优先级。工业界还认为对抗性资本问题也可降低优先级，但政府与会者对此持有异议。

●目前已有若干项目以新颖方式应对国防工业基础面临的挑战，这些项目可用作未来全防务工业基础范围行动的试点或范本。它们包括空军的创新采办实践、海军国防制造加速培训项目以及海军的“建造潜艇”广告倡议。

●有必要加强对已是国防工业基础一部分的次级供应商和原材料供应商，以及可能有助于扩大国防工业基础的非传统供应商和小型企业的宣传和教育。国防主承包商（即与美国国防部（DOD）直接签订合同的公司，也称为“主承包商”）通常与美国政府保持密切沟通。尽管主承包商熟悉对手投资的风险、新生产线的认证流程以及防务公司可获得的资助金和资助机会，但其他企业和供应商可能并不了解。

●多个政府机构或部门正在重复执行某些任务。财政部、商务部以及情报机构收集的企业出资人和敌对投资信息非常相似，甚至完全相同。企业通常需要为同一部件向不同政府采购方多次进行认证。这种重复浪费了政府和工业界的有限资源。

●关于如何加强国防工业基础的数百项建议使得优先排序成为一个挑战。CNA开发了一种方法，可缩小建议范围，并通过一系列可复制的流程对这些建议进行评估，该流程也可用于其他建议清单或不同情景和重点。

建议

系列讨论表明，国防工业基础在按需生产足额弹药并按时交付方面面临诸多挑战，影响了战备状态和威慑能力.然而，参与者能够识别并优先确定明确且可操作的步骤，以帮助国防工业基础提升弹药物资的产能与能力。为支持国防工业基础，OASD IBP应考虑实施基于推演后分析所制定的以下可行且基于风险考量的政策与资源选项：

●为扩大国防工业基础并增加能够生产关键弹药的企业数量，美国国防部应考虑加强对供应链下游企业和新供应商的机会宣传与资助金告知，并加强有关要求及认证流程的教育培训。美国国防部还应考虑扩大主承包商可指导的供应商数量，以支持上述沟通目标。

●为消除可能导致优秀申请人流失的延迟，并在需要增产时加快招聘进度，美国国防部应考虑请求人事管理局（OPM）发布一份针对OIB职位的更新版直接招聘授权备忘录。该备忘录应明确招聘的优先领域，并概述填补当前人员缺口的实施计划。

●为了扩大OIB职位的有限申请人群体，美国国防部应研究以往的招聘工作，并加强对公众的宣传和教育，使其了解OIB职业的重要性。

●为确保国防工业基础供应链能够抵御敌对影响，美国国防部可推动情报界在现有对抗性资本评估中加入总体风险评估。

另一方面，在日本的国际政治学领域，兵棋推演的应用相对有限，且以兵棋推演为分析手段的研究尚未在主要期刊上得到广泛采纳，方法论讨论也未深入。因此，本文将参考欧美国际政治学在兵棋推演方法论上的先行经验，提出应当讨论的关键方法论问题，以期推动日本在分析目的的兵棋推演应用方面的适当发展。

想定与推演范围

鉴于国防工业基础体系规模庞大且面临挑战的多样性与复杂性，CNA使用了想定、范围界定指南及基础假设框架，以引导并规范兵棋推演参与者的讨论方向。

OASD IBP明确指出这应是一个战前想定，因为战时权限会发生巨大变化。这一指导也有助于确保从兵棋推演中产生的建议能够立即实施，而不是在未来的冲突期间才实施。

想定：本次想定设计与兵棋推演未引入重大变革或构建全新态势，而是高度贴近现实并聚焦当前议题。选择参与者熟悉的想定环境，有助于其在讨论中充分运用对国防工业基础现状的既有认知。通过向参与者阐述想定框架，既能清晰阐明国防工业基础当前面临的挑战，又能确保各方建立共同的知识与理解基线。参与者获知的核心信息如下：

●竞争持续。2025年11月，中华人民共和国继续作为势均力敌的竞争者，采取升级行为，其经济政策干扰了美国的供应链。

●美国仍然是一个重要的制衡力量。美国欧洲司令部责任区（AOR）内持续的冲突以及美国中央司令部责任区内时有发生的紧张局势预计将持续，这将消耗美国资源并耗尽现有储备。

●国防工业基础十分脆弱。美国国防工业基础正难以实现生产目标，且其快速提高生产能力的能力有限。

推演范围：参与者被告知需聚焦弹药领域，特别是精确制导弹药与导弹系统。导调人员未对具体弹药型号作细化规定，而是引导参与者基于自身认知，探讨其认为具有战略价值或熟悉的技术领域。讨论范围涵盖国防部项目、非国防部项目以及需通过立法程序推进的各类举措。同时鼓励参与者从短期（2年内）、中期（5年）及长期（10年以上）三个时间维度进行系统性思考。

政策武器库系列设计

政策武器库系列推演的目标是将宏观政策建议转化为与国防工业基础关键需求相衔接的体系化政策方案，并整合主要利益相关方对这些细化政策潜在影响的专业评估。为实现这一目标，我们在中间阶段组织了两场专题研讨会（分别面向政府部门与工业界），通过将具体现实挑战与针对性政策行动相挂钩，围绕四项选定政策建议为不同利益相关方构建了内在逻辑一致的政策体系。参与者从核心挑战出发，逐层剖析挑战背后的驱动因素，明确相关责任主体，最终通过头脑风暴形成政策行动方案。这种方式确保构建的政策能精准解决特定问题，同时为评估政策对根本性问题的实际影响提供多维视角。该系列具有迭代性，各研讨会层层递进，最终为压轴阶段的兵棋推演奠定基础。（见图1）

图1 政策武器库系列设计

研讨会前准备。在研讨会开始之前，OASD IBP开展了一项头脑风暴活动，旨在明确预期成果，并主要从合同签订和采办专家处征求对所选政策建议的初步反馈。为了确定政府研讨会与会者的反应，OASD IBP还为每项政策起草了描述和预期成果。

研讨会1——跨部门洞见。第一次研讨会重点在于进一步细化四项政策建议，并纳入跨部门视角。与会人员包括关键的美国国防部利益相关者、军种代表，以及来自美国国土安全部、能源部、财政部和商务部的与会者。研讨会的活动重点是构建政策叙事，将需要解决的挑战、需要与利益相关者共同改变的因素，以及所需的目标和政策行动结合起来。

为便于深入研讨，与会者根据专业领域被分为若干小组。每个小组获发一份附有详细说明的政策建议文件，其中包含了由OASD IBP在会前研讨中确定的具体行动方案（见图2）。

图2 研讨会中的政策建议示例

随后，参与者进行了一系列设计思维活动。首先，他们围绕预先设定的、与核心政策领域相关的挑战展开讨论，对这些挑战提出反馈并补充其他关注点。接着，参与者进一步探讨了导致这些挑战的深层因素。他们先进行个人头脑风暴，随后与邻近参会者交换具体想法，最后在小组内展开全体讨论，将筛选出的关键因素标注在共享图谱（图3）中，并将这些因素与之前讨论的问题关联起来。

图3 政府研讨会上制定的政策叙事示例

在参与者针对一项政策建议完成此项推演后，他们围绕"可能性区间"的概念，讨论了预期中政策叙事可能产生的影响程度。首先，参与者探讨了政策可能为相关方带来的变化，以及这些变化将如何影响国防工业基础。

接下来，他们探讨了其政策行动取得“关键成功”将呈现何种景象，并尝试构想这种优于预期的结果会对国防工业基础产生怎样的影响。最后，他们讨论了哪些因素可能阻碍设想中的政策行动效果，并导致“关键失败”。例如，若在进一步实施过程中出现之前已识别的挑战，参与者将如何调整先前阐述的政策影响预期？讨论中使用便利贴记录参与者对影响的预期，并将其贴在与“可能性区间”对应区域的旁边（见图4）。

图4 在研讨会中使用的“可能性角状图”

最后，参与者被要求思考：实现前述头脑风暴中提出的各项政策行动所需的授权存在于何处——是在国防部内部、跨部门之间，还是目前尚不存在于现有体系之中。

研讨会2——工业基础视角。第二次研讨会汇集了行业代表，旨在对第一次跨部门研讨会形成的政策论述进行“红队推演”。与会者包括主承包商、次级承包商、更下游的供应商、原材料供应商以及行业组织（如行业协会联盟）。参会者被随机分为两个小组，以确保各组视角的多样性。他们识别了政策论述中缺失的要素，界定了这些论述的潜在收益与风险，并描述了每项政策成功与失败的实施情景可能呈现的样貌……

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作者丨李家兴

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