2025年中央经济工作会议首次提出“制定全国统一大市场建设条例”，备受关注。为何要从“意见”和“指引”升级为“条例”？它将如何根治地方保护与“内卷式”竞争顽疾？又将怎样重塑政府与市场、平台与经营者的关系？武汉大学法学院教授、竞争法与竞争政策研究中心主任、中国商业法研究会副会长孙晋在接受新京报记者专访时指出，“条例”的核心在于对政府权力进行法治化重构，推动中国经济治理向“市场友好型规制”深刻转型。

“制定全国统一大市场建设条例，标志着我们从‘政策指引的软性约束’迈入‘法治硬约束’时代。”孙晋直言。

武汉大学法学院教授、竞争法与竞争政策研究中心主任、中国商业法研究会副会长孙晋。受访者供图

从“政策指引”到“法治硬约束”

新京报：中央经济工作会议首次提出“制定全国统一大市场建设条例”，这与之前的“意见”“指引”等文件相比，有何本质区别？

孙晋：这是一个从“政策软约束”到“法治硬约束”的关键跃升。2022年出台的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，毫无疑问是我国建设全国统一大市场的战略决策和顶层设计，2025年1月国家发展改革委公布的《全国统一大市场建设指引（试行）》是层级较低的规范性文件，可以说是细化的实施路径，而此次的“条例”是行政法规，属于国家法律体系的第二层次和重要组成。从指引到条例，这不仅仅是文字变化，意味着统一大市场建设将被正式纳入国家法治轨道，具有了法律的权威性、确定性和刚性约束力。这相当于为国家战略部署提供了强有力的法治保障，不能再仅仅停留在“提倡”和“引导”的层面。

也可以说，这是中国竞争政策从理念到法治化的关键一步：2016年公平竞争审查制度确立，2022年新《中华人民共和国反垄断法》将“强化竞争政策基础地位”写入其中和2024年颁行《公平竞争审查条例》，如今要制定全国统一大市场建设条例——稳健的三步走完成了我国竞争政策的法治化闭环。

新京报：那么，你认为这个条例要成为“竞争政策基础地位”从理念到法治化的关键一步，最需要确立的、不同于以往政策的“硬约束”是什么？

孙晋：最核心、最本质的“硬约束”，在于对政府权力与义务的重新界定与法定化。过去很长一段时间，在GDP考核导向下，地方政府为发展经济，广泛运用产业政策，其中泥沙俱下，夹杂了大量导致地方保护、市场分割的“内卷式政策”，比如歧视性补贴、不合理税收优惠、财政奖补等。这种“政策内卷”从20世纪80年代地方获得经济自主权后就已存在，是建设统一大市场需要攻克的顽疾。

“条例”的硬约束，就是要将地方政府干预经济的“权力”，通过关进该条例和《公平竞争审查条例》共同编织的法治笼子里接受规范，在相当程度上转化为维护全国统一大市场和公平竞争的“法定义务”。我们需要通过“条例”，为政府及其职能部门建立清晰的权力清单和负面清单，明确在建设统一大市场中，什么是必须做的（如促进公平竞争维护竞争秩序），什么是严格禁止的（如设置壁垒歧视对待）。这实际上是对地方政府正确政绩观和可持续发展模式的一次深刻引导与规范。“能者上、庸者下”应有新时代内涵。“能”不是“杀鸡取卵、饮鸩止渴”式的发展，而是促进公平竞争、服务全国大局；“庸”则是固守“门前雪”、损害统一大市场的分割行为。

为处理地方保护等问题提供更权威法律依据

新京报：《公平竞争审查条例》已经实施，但地方上仍存在不少隐蔽性补贴和歧视性政策。“条例”如何能赋予这项制度更强的“牙齿”？

孙晋：《公平竞争审查条例》自去年8月1日起已实施一年多，目前地方仍存在隐蔽性补贴等问题，这确实是社会主义市场经济发展中的毒瘤，是统一大市场建设的卡点堵点。

我认为，单一工具难以根治顽疾，必须多管齐下。《公平竞争审查条例》主要针对的是政策文件的制定过程，而全国统一大市场建设条例站位更高、覆盖面更广，可能涉及政绩考核、施政标准、介入市场的合理性等更根本的维度，它们的关系是“组合拳”，可以形成互补和合力。

未来的“条例”可以从更根本的层面发力，比如：将维护统一市场、促进公平竞争、落实竞争政策的情况，纳入对地方政府的政绩考核体系，建立奖惩分明的问责机制；超越具体政策审查，推动地方政府施政理念和行为的系统性转变。“条例”可以要求地方政府在介入市场时，不仅考虑本地局部和短期利益，更要评估其对全国市场格局、竞争秩序和可持续发展的长远影响。“条例”能为处理地方保护、市场分割等复杂问题提供更权威、更上位的法律依据和解决框架。

新京报：“内卷式”竞争是当前市场秩序和高质量发展的痛点。“条例”要有效整治，是否应更侧重规范政府行为而非企业行为？

孙晋：“内卷式”竞争是在泥坑里打架，与高质量发展背道而驰。如何治理？必须抓住“制度性源头”。企业间的“内卷式”竞争（比如低价倾销、重复低效投资等），其重要驱动力往往源于地方政府的“政策内卷”——即通过不正当的优惠和壁垒，盲目招商引资，保护本地企业。因此，“条例”的整治重点必须向上游“溯源”，严格规范政府行为。

此次会议提出的“统一政府行为尺度”和“宏观政策取向一致性”就是精准的解决思路：它要求地方政府的行为必须符合国家统一的宏观政策导向和法治规范，确保各地政策在维护统一大市场这个根本取向上保持一致，从源头上遏制导致市场分割和恶性竞争的政策冲动。

毫无疑问，统一大市场建设条例将成为国家的宏观政策体现和统一市场公平竞争的价值基准，地方产业政策必须与其价值取向保持一致——即回归市场、公平竞争，建设市场化、法治化、国际化的营商环境，在法治轨道实现市场由大变强，优化资源配置效率，提升生产效率和创新效率。

平台经济治理进入“深水区”

新京报：在建设统一大市场背景下，平台经济的数据壁垒、算法共谋等新问题，对“统一市场监管执法”提出了哪些新挑战？

孙晋：最大的挑战源于平台经济的全国性、无边界性与传统监管体制的区域性、属地化之间的深刻矛盾。比如，一个总部在杭州的平台，其限制竞争行为可能损害全国多地商家和消费者的利益。按照属地原则，受害者需要向本地市场监管部门投诉，监管部门再去异地调查执法，面临管辖权协调、证据调取、执法标准统一等诸多困难。这容易导致监管滞后、效能低下。

因此，亟须在国家层面建立更高效的跨区域执法协调与联动机制，甚至探索对大型平台经济案件实行某种程度的垂直监管或指定管辖，以打破地域壁垒，实现真正的“统一监管”。

新京报：中央经济工作会议首次提出“推动平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展”，你如何看待这一新提法的背景和意义？

孙晋：平台经济在经过多年高速扩张后，发展逻辑正从“野蛮生长”转向“规范健康持续”。这一表述并非孤立出现，而是中国平台经济治理进入“深水区”的标志性信号，其背后是多维度、深层次的现实考量。

这一提法直面当前数字经济发展中的核心矛盾与潜在风险。它明确指出，平台、平台内经营者（广大中小商户）、劳动者（骑手、司机等）三者之间的利益分配出现了失衡。平台在分蛋糕时拿得太多，平台内经营者被各种规则逼到墙角，利润微薄；这种压力又传导至外卖骑手、网约车司机等劳动者。比如，这两年备受诟病的平台“仅退款”规则，被紧急叫停的“外卖大战”，还有被困在算法里的骑手。

这种“攫取式”而非“共生式”的发展模式是不可持续的。如果商户和劳动者收入微薄、缺乏发展空间，他们的消费和再生产能力就会萎缩，最终将反噬平台生态和整体经济活力。这一表述也紧密契合国家整体战略方向，即扩大内需战略、共同富裕目标和高质量发展要求。

经过数年高强度的专项整改，以《中华人民共和国反垄断法》修订、《关于平台经济领域的反垄断指南》出台、劳动权益保障政策完善为标志，平台经济“监管盲区”已基本被覆盖。政策重心正从“纠偏”转向“立新”，中央的提法，是要求构建一种良性的、共生共享的数字生态，这不仅是社会公平问题，更是可持续发展问题。我相信，未来还会有更具体的法律规则来更好地平衡这三方利益，促进收入分配更加合理。

新京报记者 陈琳

编辑 张磊 校对 贾宁