编者按

“十五五”规划建议对未来五年房地产发展作了清晰定调，“推动房地产高质量发展”被置于民生保障框架之下，成为房地产发展的核心主题。对于如何实现高质量发展，“十五五”规划建议作了重点阐述，核心内容可归纳为完善制度，优化供给和提升品质。围绕这三方面重点，我们将结合房地产发展现状作进一步阐释。　

城市与区域治理研究院 苏志勇/文

“十五五”规划建议对未来五年房地产发展作了清晰定调，“推动房地产高质量发展”被置于民生保障框架之下，成为房地产发展的核心主题。对于如何实现高质量发展，“十五五”规划建议作了重点阐述，核心内容可归纳为完善制度，优化供给和提升品质。围绕这三方面重点，我们将结合房地产发展现状作进一步阐释。

“高质量发展”已经成为未来五年房地产发展的核心主题。

如何推动房地产高质量发展？“十五五”规划建议明确提出：“加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。优化保障性住房供给，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求。因城施策增加改善性住房供给。建设安全舒适绿色智慧的‘好房子’，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。建立房屋全生命周期安全管理制度。”

从一系列表述可以看出，实现房地产高质量发展，核心在于加快构建房地产发展新模式，而新模式的根基在于一系列基础制度的完善。这是一场触及行业根基的深刻变革，成功的关键在于突破旧模式的路径依赖，通过系统性的制度创新，围绕安全、民生与品质，重塑行业的发展逻辑。

一、构建基础性制度，防范化解行业风险

“十五五”规划建议提出，“加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度”。

完善开发、融资、销售等基础性制度，是构筑房地产高质量发展制度体系的基石，核心在于重构全产业链运行的底层规则框架，突破长期依赖规模扩张的路径锁定。当前房地产基础性制度的系统性缺陷集中表现为开发端用地效率低下、融资端杠杆依赖固化、销售端信息透明度不足等症结。开发端，全国住宅用地成交面积连续三年萎缩，而部分城市闲置地块占比仍维持在8%以上，土地低效利用与规划协同不足问题并存。融资端，行业整体融资结构中债务融资占比仍超70%，股权融资与REITs占比不足5%，融资渠道严重匮乏。销售端，多地仍存在"虚假营销""合同陷阱""预售资金挪用"等乱象。

如何完善商品房开发、融资、销售制度？住房城乡建设部部长倪虹在《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议>辅导读本》（以下简称《辅导读本》）发表的署名文章中作了进一步阐述：在房地产开发上，做实房地产开发项目公司制，项目公司依法行使独立法人权利，企业总部履行投资人责任，项目交付前，严禁投资人违规抽挪项目公司销售、融资等资金，严禁抽逃出资资金或提前分红。在房地产融资上，推行主办银行制，一个项目确定一家银行或银团为主办银行，项目开发、建设、销售等资金存入主办银行，主办银行保证项目公司合理融资需求，形成主办银行与项目公司利益共享、风险共担的机制。在商品房销售上，推进现房销售制，实现所见即所得，从根本上防范交付风险；继续实行预售的，规范预售资金监管，切实维护购房人合法权益。

这些基础性制度旨在从根源上化解旧模式下开发、融资和销售端产生的风险。在开发端，通过夯实项目开发公司独立法人制，有效保障项目资金用于建设，从根本上预防项目烂尾。在融资端，通过城市房地产融资协调机制和主办银行制度，确保资金专款专用，稳定项目建设的资金链。在销售端，有力有序推进现房销售；对于暂时保留预售制的项目，将极其严格地规范预售资金监管，保障交付安全。

除此之外，建议在开发端建立以项目履约率、土地利用率、交付质量为维度的动态评价体系，对评价不达标的开发企业实施资质降级或强制退出，打破"囤地不开发"的行业痼疾。在融资端，建议加速推进保障性住房、租赁住房和商业不动产REITs扩容，构建多层次融资体系，从根本上分散风险并降低对银行信贷的过度依赖。在销售端，逐步建立全国统一的预售资金监管平台，实现资金流向、工程进度、合同备案三端数据实时联动，杜绝资金挪用。同时，建议推动购房合同标准化、电子化备案全覆盖，打通住建、税务、金融系统数据壁垒，构建全流程可追溯体系。这一闭环机制的建立，将从根本上重塑市场预期，引导资源向合规、高效、透明的优质企业集中。

二、建立全生命周期管理制度，保障长期安全

“十五五”规划建议首次提出“建立房屋全生命周期安全管理制度”，标志着我国房地产行业发展逻辑正在从过去追求开发规模和速度，转向注重长期品质、安全与可持续性，让“好房子”从美好愿景落地为可执行的制度体系。

倪虹在《辅导读本》署名文章中表示，从我国存量房屋规模大、建成时间长的实际出发，加快建立房屋安全体检、房屋安全管理资金和房屋质量安全保险制度，强化房屋安全保障。房屋安全体检制度旨在及时发现房屋质量安全风险隐患。房屋安全管理资金制度旨在解决房屋修缮资金问题。房屋质量安全保险制度旨在以市场化方式提高安全保障能力。由此可见，房屋定期体检是落实房屋全生命周期管理的制度基础，房屋养老金是落实房屋全生命周期管理的资金保障，房屋安全保险是落实房屋全生命周期管理的配套支撑。这三项制度相互关联，互为衔接，共同构筑起房屋全生命周期的安全基石。

建立房屋全生命周期安全管理制度，核心抓手是“房屋养老金”。即建立房屋专项维修资金和住宅工程质量潜在缺陷保险制度。前者解决日常维护和大修的资金来源，后者为房屋在保修期后的结构性质量缺陷提供风险保障，二者共同构筑起资金“安全垫”。对于房屋养老金的资金来源，倪虹在文章中表示，房屋安全管理资金由个人账户和公共账户组成，个人账户即业主交存的住宅专项维修资金，交存按现行规定执行；公共账户按照“取之于房、用之于房”“不增加个人负担、不减损个人权益”的原则，由政府负责建立，通过财政预算安排、土地出让金归集等方式筹集。

建立房屋全生命周期安全管理制度是一项复杂的系统工程，涉及法律、金融、技术、治理等多个层面。在法律层面，需要健全相关法律法规，明确责任边界；在金融层面，需要创新政策工具，破解资金难题；在技术层面，需要建立技术标准与数字化平台，实现智慧管控；在治理层面，需要强化监督执行机制，确保各项制度落地。

在实施路径上：一是要强化法治与标准保障，结合实际及时修订相关法规和地方标准，为房屋体检、房屋养老金管理等制定清晰的技术规范。二是推动数字化转型，积极应用BIM（建筑信息模型）、CIM（城市信息模型）、物联网等技术，构建统一的房屋全生命周期管理平台，实现动态监测和智能预警。三是明确责任与协同共治。房屋全生命周期安全管理涉及住建、自然资源、规划、城管、财政等多部门，需要建立高效的部门联动机制。要明确主体责任，压实建设单位、施工、设计、监理等各方在各自年限内的质量安全责任，并建立终身责任追溯机制。

三、优化要素配置与配套制度，激活市场活力

“十五五”规划建议强调通过优化要素配置和完善配套制度来激活市场活力。对于房地产来说，关键在于建立“人、房、地、钱”要素联动机制，实现“以人定房、以房定地、以房定钱”，使土地和金融资源更精准地匹配真实的人口和住房需求。目标是“人”的安居乐业、“房”的供需平衡、“地”的高效利用、“钱”的稳健支持，最终实现房地产高质量发展。

以人定房，需要建立人口流动与住房需求的精准预测与响应机制。“人”的维度，要动态监测常住人口、人口流入流出量、年龄结构、产业人才引进计划等关键指标，建立住房需求动态监测平台。“房”的维度，根据人口预测制定差异化的住房供给方案，明确各类住房的建设规模、结构和布局，形成清晰的住房发展规划。人口净流入的大城市，重点增加保障性租赁住房、小户型普通商品住房供给；人口流出城市，严格控制新增住房用地，重点在提升居住品质和配套上下功夫。

以房定地，需要建立住房规划与土地供应的弹性匹配机制。一方面，根据住房需求调节供应总量和结构；另一方面，优化土地供应方式，推行“限地价、竞质量”“限房价、竞地价”等模式，从源头上引导住房质量提升，同时增加租赁住房、保障性住房土地供给。

以房定钱，需要建立金融支持与风险防控的协调机制。一是实施差异化金融政策，支持合理融资需求。需求端，银行业金融机构的房贷政策应与城市住房政策联动，对人口流入城市的新市民、青年人的首套购房、合理改善需求给予信贷支持；对投资投机性需求给予严格限制。供给端，信贷、债券资金投放有限支持符合住房发展计划的项目，如保障性住房、城市更新等。二是发展多元化融资渠道。大力发展不动产投资信托基金（REITs），为租赁住房、基础设施等项目提供权益型融资，降低对传统银行贷款的依赖。三是建立风险隔离墙，严格落实商品房预售资金监管制度，确保项目竣工交付，防止资金被挪用。

建立“人、房、地、钱”联动机制的本质，是推动城市治理和房地产管理模式的深刻变革：从“以地谋发展”到“以人定供需”，将城市发展的重心从土地财政回归到人的需求；从“单项决策”到“系统联动”，打破部门壁垒，实现政策的协同效应；从“事后调控”到“事前引导”，利用大数据实现精准预测和逆周期调节，减少市场大起大落。

此外，“十五五”规划建议提出，“完善促进消费制度机制，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”。标志着国家对住房消费的定位和调控思路发生了深刻转变，住房的消费属性和民生属性被提到了前所未有的高度。

近年来，国家围绕促进合理住房消费出台了一系列激励政策，各地逐步放松了限购、限贷、限价等限制性措施，2025年三季度，北京、上海等地也调整了部分区域的限购政策，以释放居民刚需和改善性住房需求。但是当前住房消费领域依然存在一些阻碍市场正常运行、抑制合理住房需求的管理措施。一些核心城市过于严格且一刀切的限制性政策有望继续优化，住房交易环节门槛和成本有望进一步降低，阻碍住房消费的隐性壁垒（如公积金跨区域使用限制）有望破除，对租赁人口享受公共服务方面的限制有望得到有效解决。

（此文刊于中国房地产报11月10日11版 责任编辑 苏志勇）

值班编委：苏志勇

流程编辑：温红妹

审读：戴士潮

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