编者按：

本文聚焦数字技术革命导入期的就业难题，以历史考察与现实分析为双轴，为理解数字时代就业政策提供了深刻视角。文章先回溯经济思想史，梳理李嘉图、马克思、凯恩斯等学者对技术进步与就业关系的分歧，明确市场经济下非充分就业的常态；再结合六次技术革命浪潮的历史，揭示技术与就业关系随导入期、展开期演化的周期规律。针对我国数字经济规模达 53.9 万亿元却面临青年失业率高企的现状，文章指出当前失业兼具结构性与需求不足型特征，提出以总需求扩张为首要手段、培育数字消费潜力、精准匹配就业结构、推行社区数字就业支持计划等路径。其对 “就业友好型发展方式” 的阐释，为破解数字时代就业困境、实现高质量充分就业提供了重要理论与实践指引。

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数字经济时代完善就业优先政策的理论逻辑与政策路径

作者简介

贾利军，北京理工大学人文与社会科学学院教授、博士生导师；

李耀正，北京理工大学经济学院博士研究生；

何增平(通讯作者)，北京理工大学经济学院助理教授。

摘要：当前我国正处于数字技术革命的导入期，劳动力市场面临着新技术革命的冲击。历史经验考察表明，技术进步与就业之间的关系存在周期性变化规律，在技术革命的不同阶段，两者之间的关系呈现不同特征，实施政府干预的就业政策是必然的也是必要的。数字经济时代完善就业优先政策应充分考虑本轮技术革命浪潮中就业问题的周期性特点，以总需求扩张和就业岗位创造为首要手段。同时，就业优先政策应避免大水漫灌式的总需求调控手段，兼顾就业创造的总量效应与结构效应。应探索实施适合于中国国情的就业支持计划，构建就业友好型发展方式，从而实现数字时代的高质量充分就业。

关键词：数字经济;高质量充分就业;就业优先政策

一、引言

就业是最大的民生，在新发展阶段促进高质量充分就业，既是满足人民美好生活需要的基本途径，也是高质量发展的重要内容。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确指出，要“完善就业优先政策”“健全高质量充分就业促进机制”。(1)2025年《政府工作报告》中提出，“要完善就业优先政策，加大各类资金资源统筹支持力度，促进充分就业、提高就业质量”。当前我国就业面临着多重压力，国家统计局数据显示，2023年6月我国青年失业率达到了21.3%的高点。习近平总书记指出：“分析形势要坚持‘两点论’,既把成绩讲够，也把问题说透。当前，外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战。主要是：国内需求不足；部分企业生产经营困难；群众就业增收面临压力；风险隐患仍然较多。”(2)因此，强化和完善就业优先政策是当前我国应对国内外挑战，保障民生福祉的必要之举。

习近平总书记指出：“发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。”(3)当前我国正加速迈向数字经济时代。据统计，2023年我国数字经济规模达53.9万亿元，较上年增长3.7万亿元，占GDP比重为42.8%,已成为推动经济发展的主要引擎之一。(4)推进数字经济的发展，对于我国加快形成和发展新质生产力，充分抓住新一轮科技革命与产业变革的机会窗口，加快建设现代化产业体系，构筑国家竞争新优势具有重大意义。但同时也应看到，以人工智能为代表的数字技术的蓬勃发展引发了社会上对“机器替代人力”问题的担忧。早在2020年，世界经济论坛的《2020未来就业报告》就预测，到2025年，以数字经济为代表的技术革命浪潮将导致8 500万个工作岗位消失。(5)对此，2025年的《政府工作报告》提出，要“统筹好新技术应用和岗位转换，创造新的就业机会”。数字经济的快速发展一方面将催生新的就业形态，助力充分就业的实现，但另一方面也将对传统行业产生冲击，加大实现充分就业的难度。在此背景下，如何顺应数字经济的技术革命发展趋势，提升我国劳动力市场治理能力将是未来我国实现高质量充分就业面临的重要问题。实际上，历史上的每一次技术革命都直接对就业产生重要影响，由此应对技术革命的就业政策也成为不同历史时期政府部门和经济学界关注的重要问题。

因此，本文旨在通过经济思想史和经济史的考察，探究技术进步与就业关系的周期变化规律；基于对数字技术革命浪潮的结构特征和发展阶段的认识，分析数字经济时代就业问题的周期性特点，并结合中国当前经济发展面临的国内国际复杂环境，提出数字经济时代完善就业优先政策、实现高质量充分就业的主要原则和实现路径。

二、历次技术革命浪潮中技术进步与就业关系的历史考察

(一)西方经济思想史上对技术进步与就业关系问题认识的理论与政策分歧

在西方经济思想史上，对于技术进步与就业的关系，围绕着市场经济条件下是否能实现充分就业和有效需求、是否需要政府干预实施就业政策，出现了不同的理论解释和政策主张，分歧的焦点则在于萨伊定律是否成立。

早在古典政治经济学时期，李嘉图、西斯蒙第等经济学家已经注意到，技术进步不会自发地实现充分就业。李嘉图曾一度认为，机器的大规模使用不会造成工人的失业。但是，恶化的失业问题迫使他改变了想法，并在再版的《政治经济学及赋税原理》中增加了一章专门讨论机器对就业的影响。李嘉图认为，由于劳动生产率的提升，生产和再生产劳动力所需的价值下降导致了实际工资的下降，在其他条件不变的情况下，社会总需求会随着工资下降而相应萎缩。因此，“机器的发明与采用可能伴随着总产品的减少。每当这种情形出现时，劳动阶级便会受损害，因为其中一部分将会失业，人口与雇用基金相比较将会过剩”。(6)李嘉图借助于工资下降来说明总需求不足问题，这样的理论推导尽管略显曲折，但已经认识到了市场经济条件下总需求不足的内在问题。

法国古典政治经济学家西蒙·德·西斯蒙第同样意识到了机器大工业时代总需求不足和非自愿失业的问题。他批评了以亚当·斯密为代表的经济和谐观点，将经济萧条的原因归结于生产和消费的矛盾，认为如果生产超过了消费，那么总需求不足就会导致失业和经济危机，这是资本主义社会产生之后特有的现象。西斯蒙第并不否定机器发明的进步意义，但他认为，只有“在消费的需要超过居民所握有的生产资料的时候，任何机器方面或技术方面的新发明都是对社会有利的，因为这种新发明提供了满足现有需要的手段”。(7)

在庸俗政治经济学阶段，以萨伊定律为代表的学说占据了经济思想主流地位。萨伊定律认为，市场经济中存在着自动稳定机制，总供给能够自动地创造出对应的总需求，因此生产过剩和普遍失业是不会发生的。在边际革命之后，马歇尔奠定了新古典经济学的基础，劳动力市场的均衡体系由此占据了主流地位，非自愿失业被认为是对均衡体系的暂时偏离，在自由竞争的劳动力市场中会得到系统性修正。新古典经济学假设萨伊定律(至少在长期)是成立的，也就是说，市场经济不存在生产过剩问题，那么就业问题就只取决于劳动力市场的局部均衡。创新被视为对劳动力市场的外生冲击，失业是对原有劳动力市场均衡的短暂偏离。随着实际工资的灵活变动，市场会重新回到均衡位置并消除失业问题。这一理论范式导致了一种迷思，即技术创新所造成的失业现象会在市场机制中被自动消除，因此就业优先政策是不必要的，或者是临时性的，其作用仅限于消除劳动力市场的价格刚性。

1929—1933年的大萧条极大地动摇了这一理论体系的可信度。在《就业、利息和货币通论》中，凯恩斯将批判萨伊定律作为首要的理论目标。凯恩斯指出，新古典劳动力市场理论的缺陷在于，它将总就业量视为由劳动力市场单独决定的，但实际上，总就业量主要是由产品市场的总需求水平决定的。并且，凯恩斯指出，新古典经济学所提倡的下调工资水平并消除工资刚性的政策非但不能减少失业的局部均衡，而且会造成收入和总需求的进一步萎缩，从而恶化失业问题。

其实，马克思对萨伊定律的批判更为深刻。马克思认为，萨伊将资本主义商品交换错误地等同于原始社会的物物交换，通过抽象掉货币交换，萨伊以及其他庸俗政治经济学家也就忽视了买与卖的矛盾。“这就不仅是退回到资本主义生产以前，而且甚至退回到单纯的商品生产以前去了；并且通过否定资本主义生产的第一个条件，即产品必须是商品，因而必须表现为货币并完成形态变化过程，来否定资本主义生产最复杂的现象——世界市场危机。”(8)资本运动不表现为物物交换，而是表现为G-W-G′,即货币-商品-更多的货币。借由忽略掉中间过程，萨伊等政治经济学家试图掩盖生产社会化与生产资料私人占有之间的矛盾，掩盖这一矛盾在公式中的体现，即“商品价值从商品体跳到金体上，像我在别处说过的，是商品的惊险的跳跃。这个跳跃如果不成功，摔坏的不是商品，但一定是商品占有者”。(9)根据马克思的观点，市场经济中不存在自动机制来保证“惊险的跳跃”能够顺利完成。

马克思深入考察了技术进步对就业的影响。在《资本论》第1卷第十三章“机器和大工业”及其《经济学手稿(1857—1858年)》的相关论述中深入阐述了机器大工业所引起的变化。在产业革命和机器大工业崛起之后，资本有机构成提高成为趋势。“剩余价值不断再转化为资本，表现为进入生产过程的资本量的不断增长。这种增长又成为一种扩大的生产规模以及随之出现的提高劳动生产力和加速剩余价值生产的方法的基础。可见，一定程度的资本积累表现为特殊的资本主义的生产方式的条件，而特殊的资本主义的生产方式又反过来引起资本的加速积累。因此，特殊的资本主义的生产方式随着资本积累而发展，资本积累又随着特殊的资本主义的生产方式而发展。这两种经济因素由于这种互相推动的复合关系，引起资本技术构成的变化，从而使资本的可变组成部分同不变组成部分相比越来越小。”(10)随着资本有机构成的提高，“总资本的可变组成部分的相对减少随着总资本的增长而加快，而且比总资本本身的增长还要快”,从而资本对劳动的需求，“同总资本量相比相对地减少，并且随着总资本量的增长以递增的速度减少”。(11)最终，资本主义“不断地并且同它的能力和规模成比例地生产出相对的，即超过资本增殖的平均需要的，因而是过剩的或追加的工人人口”。(12)在马克思看来技术进步对就业的影响不是一个纯技术问题，而取决于社会制度与生产方式。在马克思所描述的资本主义制度下，技术进步的成果不会惠及劳动者，而会通过增加产业后备军来强化资产阶级的统治。

尽管经济思想史上经济学家们对技术进步与就业关系的认识有理论和政策主张分歧，但资本主义的发展史表明，非充分就业和有效需求不足是市场经济运行的常态。在市场经济环境下，技术革命启动于对新技术的集中投资，而随着投资热潮的消减，需求缺口的扩大造成了失业问题加剧。能否克服总需求不足的挑战对于技术革命的进一步演化有着决定性意义。因此，实施政府干预的就业政策是必然的也是必要的。那么，如何实施有效的就业政策，促进有效需求增加，推进技术持续进步从而实现高质量充分就业?这就需要我们从历次技术革命中找到技术进步与就业关系的周期性变化规律，实现精准施策，借用演化创新经济学的理论范式作为本文研究的另一个历史视角。

(二)历次技术革命中普遍存在着技术进步与就业关系的周期变化规律

经济周期始终是经济学家们探讨的重要主题，早在1817年古典政治经济学家大卫·李嘉图在《政治经济学及赋税原理》中提出的“商业危机”概念就有对经济周期性规律的探讨。随后经济学家基于不同维度提出了多种经济周期理论，包括基于企业库存调整的基钦短周期(3—4年)、基于信贷扩张收缩的朱格拉周期(8—10年)和资本主义经济发展的长波康德拉季耶夫周期(50—60年)等。熊彼特则将这些不同长度的周期进行内部嵌套，提出了将每个康德拉季耶夫周期划分成6个朱格拉周期、每个朱格拉周期划分为3个基钦周期的“三种周期”体系。(13)在此基础上，弗里曼、卢桑将技术的创新与发展视为经济周期性波动的核心动因，“(技术)新集群的出现与扩散、最终主宰工业社会长达几十年、经过数十年大动荡最终又被下一个集群替代的过程。我们认为，这些现象是资本主义发展‘长波’的基础”。(14)事实上，从资本主义的发展史来看，始终存在着经济周期性规律变化，这种周期性规律变化往往伴随着技术革命浪潮的更迭，由此，在每一次技术革命浪潮中由技术进步带来的就业变化也呈现出周期性规律。

在历史上已经发生的和正在发生的六次技术革命浪潮中(见表1),技术革命呈现出浪潮式的一致的结构形式。(15)在时间维度，历史上的创新集中爆发于特定时期。在产业分布维度，创新一般不单独出现，而成群集中出现在特定产业和部门。因此，演化创新经济学家将技术革命比作“长波”或“浪潮”。历史上每次技术革命浪潮前后都含有两个性质不同的时期，演化创新经济学家将这两个时期分别称为导入期和展开期。(16)在技术革命浪潮发展过程中，技术革命在导入期和展开期的不同阶段对就业总量、就业结构具有不同影响。

表1 六次技术革命浪潮的大致时间

注：在浪潮前后之间可能存在时间重叠。来源：克里斯·弗里曼、弗朗西斯科·卢桑：《光阴似箭：从工业革命到信息革命》,沈宏亮译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第148页；卡萝塔·佩蕾丝：《技术革命与金融资本》,田方萌等译，北京：中国人民大学出版社，2007年；贾根良：《第三次工业革命与工业智能化》,《中国社会科学》2016年第6期；杨虎涛：《数字经济：底层逻辑与现实变革》,北京：社会科学文献出版社，2023年。

在技术革命浪潮的导入期，新的产业和产业链被建立，新的产业开始嵌入到原本成熟的产业结构，与新产业相配套的基础设施得到建设，新的技术经济范式逐渐成熟并在经济体中扩散(见图1)。在这一阶段，新的产业尽管规模有限，但是成长迅速，由此引发的向新产业的投资浪潮带来了对旧产业结构的创造性破坏。因此，在导入期的开始阶段(爆发阶段),就业总量的波动加剧：一方面，新产业创造了大量就业机会；另一方面，受此影响的旧产业则面临着失业威胁。在第一次技术革命浪潮中，水力纺纱厂与改良的蒸汽机的应用极大地改变了纺织产业的形态和规模，英国纺织业一年消耗的原棉从1760年的170多万磅，扩大到1780年的665万磅。(17)然而，机械化生产却导致手摇织布工的实际工资在1806—1820年间下降超过50%,社会矛盾初现端倪。(18)

图1 技术革命浪潮的阶段

来源：卡洛塔·佩蕾丝：《技术革命与金融资本》,田方萌等译，北京：中国人民大学出版社，2007年。

随着对新产业和新技术的投资浪潮达到顶点，导入期临近尾声。在导入期的第二阶段(狂热阶段),商品价值的实现问题变得愈发尖锐，资本运动中断的风险突显。这是因为，一方面，新技术的引入造成了劳动生产率的提升，更多的剩余产品需要寻求市场需求，从而完成价值实现；另一方面，投资热潮和海外市场扩张达到顶点，收入分化抑制了消费需求的持续增长，这使得总需求扩张落后于劳动生产率的扩张。在这个阶段，新产业的就业岗位增长逐渐陷于停滞。在第五次技术革命浪潮中，美国以互联网和信息技术为核心，推动全球经济数字化转型。1995年至2000年间，全球互联网用户从1 600万增至3.61亿，资本狂热导致过度投机，2000年3月开始互联网泡沫破灭之后，美国纳斯达克指数从2000年的历史最高点5 048一路跌到2002年的1 114,科技行业经历裁员潮，美国全社会失业率飙升。在整个导入阶段，国家为了兼顾技术革命带来的生产力提升和社会经济稳定运行，会以“技术突破+风险控制”为核心目标，采取平衡创新激励和市场稳定性的政策取向，技术革命带来的市场经济变化对就业的影响更加凸显。

随后，技术革命浪潮会进入关键的调整时期。在这一时期，市场的投资狂热衰退，国家力量掌握了制度转变的主导权，并开始重塑社会制度和政策体系。经过制度和政策调整，新的产业标准和管制确立，资本的盲目扩张得到限制。尤为重要的一点是，借由政府的总需求调控和就业政策，收入差距和失业问题得到改善。制度的重塑为技术革命浪潮进入展开期打下了基础。在展开期，新的技术经济范式稳定下来，并得到企业、政府和消费者的接受和支持。在这一时期，经济增长不再表现为投资的单方面不平衡发展，而是消费与投资的协调发展。总需求的扩大使得劳动生产率的扩大转变为总就业和总收入的扩大，技术创新和经济发展由此普遍惠及社会的各个阶层，经济发展由此进入黄金时代，直到技术革命浪潮的创新潜能和发展潜能逐渐耗尽。在这一阶段，社会的全要素生产率不断提升，就业总量回归且结构优化，在技术潜力应用到饱和之后，市场增量放缓，就业的结构性变化不再发生。在整个展开期，国家以“制度重构+包容性增长”为导向，推动技术红利的普惠化。在第四次技术革命浪潮的大萧条中，以罗斯福新政为代表的改良政策不仅限制了金融资本和产业资本的无序扩张，而且将充分就业作为宏观经济政策调控的首要目标，这种宏观经济政策一方面为技术创新提供了市场需求，另一方面也通过创造公共就业岗位来缓解失业问题。在随后爆发的第二次世界大战中，战争和军费扩张彻底消除了总需求缺口。二战结束后，福利国家制度的兴起形成了消费与投资相互促进的局面，西方国家由此进入到经济增长的黄金时期。

马里奥·皮安特归纳了技术与就业关系的实证研究。(19)皮安特发现，在已有的实证研究中，微观和中观层面的证据倾向于支持创新增加了单个企业或产业的就业量，因为创新型企业和产业往往具有更强的成长性，它们更可能雇用更多的劳动者；然而，在宏观层面，新产业的扩张伴随着旧产业的收缩，创新对就业的宏观影响是不明确的。(20)这样的结论与前文的历史研究是一致的。在宏观层面能够得到什么样的实证结论取决于研究所选取的历史阶段，以及特定历史阶段下制度对技术革命的反应。

总之，历史经验显示，一是在技术革命的不同阶段，技术进步与就业之间的关系存在周期变化规律；二是两者的关系不是孤立的技术问题，而是由市场经济环境下技术进步所采取的特定方式决定的；三是在技术革命的调整阶段，政府推行的就业政策对于实现充分就业、推进技术革命进入协调发展的新阶段有着决定性意义。

三、数字经济时代技术进步与就业关系的现实分析

(一)正确认识数字技术革命的结构特征与发展阶段

按照演化创新经济学的划分，以数字技术为代表的新科技革命正处于第六次技术革命浪潮的前期，当前数字经济正处于本次技术革命浪潮的导入期，具有以下特征：一是数据、信息将成为数字经济时代的关键性投入，随着云计算、大数据、物联网等技术的发展，这些投入将变得普及而廉价；二是数字产业将成为新的支柱产业，数据、信息等关键性投入将与这些支柱产业密切结合，这些支柱产业将成为新的推动经济增长的引擎；三是数字经济时代将会产生新的技术和组织相结合的方式，平台经济已经逐渐显露出新型技术经济范式的特征；四是新的技术经济范式的影响力不会局限于数字产业，而会扩散到传统产业中，实现产业数字化。

数字经济的技术革命浪潮大致开始于2010年后的十年里，处于本次浪潮的导入期的数字经济同样面临着制度重塑的问题。尽管数字经济的导入期不会很快结束，但是在西方国家，经济长期停滞已然成为宏观经济学家的一大焦虑。例如，美国著名经济学家罗伯特·戈登和劳伦斯·萨默斯认为世界经济进入到了所谓的“长期停滞”中。(21)(22)他们将西方国家在2008年金融危机之后十年里经济复苏的缓慢主要归咎于供给侧因素。按照戈登的观点，以数字技术为代表的技术创新没有产生前两次工业革命那样的革命性变化，没有显著提升全要素生产率或者劳动生产率，这进而导致企业投资意愿下降，总需求增长长期低迷。

实际上，这种悲观的预期在经济史上早有先例。“长期停滞”这一概念最早由美国经济学家阿尔文·汉森在20世纪30年代末提出。(23)彼时美国正处于第二次工业革命中第四次技术革命浪潮的转换时期。1929—1933年的经济危机宣告了此次技术革命浪潮的投资狂热的结束。汉森认为，因为石油化工、汽车等行业的创新已经进入成熟阶段，人口增长率将会下滑，新技术不再是资本密集型的，所以投资机会将逐渐减少。并且，随着战后美国战争支出的削减，总需求增长将会陷入停滞，因此，美国将会陷入长期停滞中。然而，在第二次世界大战结束后，美国等西方国家进入了第四次技术革命浪潮的展开期，汉森所担忧的长期停滞没有出现，相反，这些国家进入了经济稳定增长的黄金时期。汉森预测失败的原因在于，他未能从整个技术革命浪潮的阶段特征去认识经济发展，而将目光锁定于技术革命浪潮阶段转换的停滞时期。以史为鉴，随着未来数字经济逐渐接近导入期的结尾，本次技术革命浪潮同样需要通过国家的力量实现制度重塑，进入到经济增长潜能充分释放的展开期。

当前我国正处于数字经济高速发展的战略机遇期。对于数字经济的实质，贾根良认为，“与前两次工业革命的核心以机器替代工人的体力劳动不同，第三次工业革命的核心是以人工智能系统替代人类的脑力劳动，以智能制造为核心的工业智能化是工业化的新类型及高级阶段，‘资本的智能生产率’已经成为国际竞争的战略制高点”。(24)杨虎涛、胡乐明认为，“以大数据、云计算和5G等新一代数字技术为代表的数字经济的本质，是通过‘数据+连接’方式建立一个将数据从资源转换为信息的信息生产体系，在更大的时空范围和更广泛的经济主体间消减经济活动的不确定性”。(25)卡勒·莱汀恩认为，数字经济的创新模式的核心逻辑区别于传统经济。传统创新模式通过在实体层面发现和整合需求，进行模块化生产和分销新产品来实现创新；数字经济的创新则借助于实体与虚拟的双向互动，实现实体经济的虚拟化和虚拟信息的概念化，从而重构创新流程的中间环节。(26)尽管学界对数字经济的结构特征和发展阶段还未形成共识，但毫无疑问的是，当前我们正处于数字经济高速发展的起步阶段，也是从导入期进入展开期的关键阶段，而就业优先政策对于推动数字经济进入展开期具有不可替代的作用。

(二)当前数字经济发展阶段完善就业优先政策的重要性

完善就业优先政策是实现数字经济从导入期进入展开期的制度转换钥匙。在数字经济的导入期，线上商店、网约车等新就业形态的增长伴随着实体商店、出租车等传统就业形态的衰退，数字技术能否促进充分就业取决于总需求水平：一方面表现为新旧产业交替所引发的劳动者的内部分化，以及由此产生的结构性失业和技术性失业，另一方面表现为随着投资浪潮进入末期，总需求扩张放缓所导致的总需求不足型失业。因此，在数字经济的导入期，失业问题呈现出结构性失业与总需求不足型失业的叠加状态。

在本轮数字技术革命浪潮中，扩大总需求，实现消费与投资的协调发展是迈入展开期、实现新技术经济范式长远可持续发展的核心环节。2024年12月召开的中央经济工作会议指出：“当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。”为此，会议提出，要“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。(27)2025年4月中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作，指出：“要提高中低收入群体收入，大力发展服务消费，增强消费对经济增长的拉动作用。”“要不断完善稳就业稳经济的政策工具箱，既定政策早出台早见效，根据形势变化及时推出增量储备政策，加强超常规逆周期调节，全力巩固经济发展和社会稳定的基本面。”(28)

完善就业优先政策能够有效增加就业岗位，提升工作稳定程度，增加劳动者收入，特别是弱势劳动者的收入。在这种情况下，就业优先政策对于数字经济的制度转换发挥着双重作用，它不仅是高质量充分就业的制度保障，而且考虑到总收入和总就业是总消费的首要决定因素，就业优先政策能够为技术创新扩展市场需求，推动经济增长模式由投资主导型向由消费主导型转变，有效实现宏观经济的新旧动能转换。随着居民收入水平和消费的稳步提高，成熟的数字经济的技术经济范式就能够稳步扩张，这将有利于国民经济内部形成“收入增长-消费扩大-数字经济扩张-就业增加”的良性循环，有助于构建消费与投资相互协调、相互促进的国内大循环。因此，完善就业优先政策对释放新质生产力的经济发展潜能具有不可替代的政策作用。

(三)如何认识人工智能技术对当前就业的影响

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视我国新一代人工智能发展。习近平总书记深刻把握世界科技发展大势，深刻洞察人工智能的战略意义，指出，“人工智能是引领这一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的‘头雁’效应”“加快发展新一代人工智能是事关我国能否抓住新一轮科技革命和产业变革机遇的战略问题”。(29)当前人工智能已成为国际竞争的新焦点和经济发展的新引擎，是培育和发展新质生产力的重要动力。

数字时代由人工智能技术驱动的技术经济范式正在突破“失业-补偿”的被动逻辑，转向“破坏-创造-升级”的主动重构。以宁德时代宜宾工厂为例，通过深入应用人工智能驱动的光学检测、过程控制和安全管理系统，工厂减少了63%的全职员工数量。(30)与此同时，对于智能制造的场景搭建需求也催生了数字孪生工程师、智能产线架构师等新兴职业。2024年4月，多部委联合印发了《加快数字人才培育支撑数字经济发展行动方案(2024—2026年)》,旨在发挥数字人才支撑数字经济的基础性作用，这种制度创新与技术创新“双轮驱动”的模式，本质上是将技术经济范式的“创造性破坏”能量导入社会主义市场经济框架，通过国家战略的顶层设计加速新旧动能转换过程。

四、数字经济时代完善就业优先政策的实现路径

面对当前我国宏观经济调控难度增大、就业形势复杂的新局面，2024年5月27日，习近平总书记在主持中共中央政治局第十四次集体学习时，首次提出要“构建就业友好型发展方式”。党的二十届三中全会对“完善就业优先政策”作出重要部署提出“健全高质量充分就业促进机制”。2024年9月15日，中共中央和国务院发布了《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》(简称《意见》)。《意见》指出：“经过努力，就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐的局面逐步形成，系统集成、协调联动、数字赋能、管理科学、法治保障的就业工作体系更加健全。”从宏观政策、微观机制、社会保障、组织协调等维度明确了我国就业优先战略的总体框架和政策体系。针对数字经济时代就业问题的特点，我国的就业优先政策应将就业创造放在首要位置，兼顾就业政策的总量效应与结构效应，从而实现数字时代的高质量充分就业。

第一，就业优先政策应以总需求扩张和就业岗位创造为首要手段。历史经验表明，在市场经济环境下，技术进步不会自发促进充分就业的实现；就业优先政策有必要通过增加总需求来保证就业岗位的充裕，这是进一步实现劳动力供求结构匹配的前提条件。换言之，在总需求不足的情况下，结构调整政策只能够按照新的规则重新划分就业者和失业者，却不能够改变失业者占劳动力总量的比例。因此，就业优先政策应与宏观经济政策、社会保障政策、产业政策有机结合，为优化社会公共服务、提升社会保障水平提供财政支持，维持总需求处在合理水平，从而构建就业友好型发展方式。

第二，宏观经济政策应注意国内需求的结构问题，注重培育国内数字消费的需求潜力。协调国内消费与国内投资是当前我国经济增长模式转型的重要问题。历次技术革命的经验表明，尽管在技术革命早期，集中大规模的投资热潮能够加速技术积累、市场形成和基础设施建设，但是投资与消费的比例失衡也加剧了创新产品的价值实现问题，关乎新经济形态的长期可持续发展。在当前国际环境不确定性加大的背景下，就业优先政策尤其需要重视扩大内需，具体来说应致力于消除数字鸿沟，提升数字公共服务水平，让低收入人群和数字经济的边缘人群有机会享受到更好的数字服务，从而激发国内数字消费潜力。

第三，就业优先政策应重视新创造就业岗位的结构问题，兼顾就业政策的总量效应与结构效应。就业优先政策应避免大水漫灌式的总需求调控政策，应注重精准发力，强调新增就业岗位与失业者的结构适配。在数字经济时代，失业问题呈现结构性失业与总需求不足型失业的叠加状态，就业优先政策更应注重总需求与劳动力的结构适配。具体来说，一是对于政府直接创造的公共就业岗位，就业优先政策应降低此类就业岗位的技能门槛，特别是数字技能门槛，使得这些新增就业机会与失业者的结构相匹配。二是应当将就业创造与技能培训相结合，将计算机、智能设备、互联网等数字技能作为技能培训的重要内容，为就业者提供在岗培训，为失业者提供社区培训，弥合劳动力内部的数字技能鸿沟。三是推动教育供给的结构改革，根据数字经济的时代需求，优化调整学科专业设置，推进职普融通、产教融合、科教融汇，从而实现劳动力新增供给的结构优化。

第四，应探索实施适应我国国情和数字经济要求的就业支持计划。在经济政策史上，东西方有过许多就业支持计划的成功实践。(31)这一类计划通过政府直接创造临时性就业岗位来缓解失业问题。这些就业岗位采取分权式的管理模式，由基层政府或社区根据本地民生需要设计和实施，由中央政府负责融资和审查。这一类就业支持计划的优点是在提供就业岗位的同时，能够提供有利于民生的社会产出，并且能够实现新创造就业岗位与失业者结构的匹配。在我国历史上，以工代赈是我国经济政策的优良传统，在解放之初我国应对失业问题时曾发挥过重要作用。(32)

在数字经济时代，我国应探索实施以基层社区为管理单元，以数字服务为特色内容的就业支持计划。以工代赈是我国就业优先政策的重要内容，但当前仅限于农村地区的基础设施建设。我国应扩大以工代赈的实施范围，在城市社区设立就业支持计划。具体来说，首先，就业支持计划应由基层社区根据本社区的实际需要设计，由地方政府和中央政府审批，由基层社区负责管理实施。其次，就业支持计划可以提供养老、育儿、环保、卫生、安全等社区服务，数字服务可以作为就业支持计划的特色内容。就业支持计划可以设计数字服务项目，提供数字技能公益培训，完善社区数字基础设施，采集社区数据信息。再次，就业支持计划应适应失业者的技能水平，提供数字技能的在岗培训，为参与者重新进入劳动力市场创造条件。最后，就业支持计划是对劳动力市场的必要补充。随着就业形势的改善，就业支持计划应适时退出；而在就业形势严峻的时期，临时性的就业岗位能够维持失业者的收入、劳动意愿，提升失业者的数字技能。

五、结论

当前我国数字经济快速发展。党的二十届三中全会明确指出：“加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。”(33)本文基于历史与现实的考察研究表明，技术进步与就业之间的关系存在周期性规律，在技术革命的不同阶段，两者之间的关系呈现不同的形式。然而，这种变化主要不是由技术决定的，而是由市场经济推进技术变革的方式决定的。在市场经济环境下，技术革命启动于对新技术的集中投资，而随着投资热潮的消退，需求缺口的扩大造成了失业问题的加剧。能否克服总需求不足的挑战，对于技术革命的进一步演化有着决定性意义。在技术革命的调整阶段，政府推行的就业政策对于实现充分就业、推进技术革命进入协调发展的新阶段有着决定性意义。只有借助政府干预突破有效需求不足的瓶颈，生产力的进步才能普惠地转变为就业和收入的增长。

当前我们正处于数字经济高速发展的起步阶段，也是从导入期进入展开期的关键阶段，完善就业优先政策是实现数字经济从导入期进入展开期的制度转换钥匙，其对于推动数字经济进入展开期具有不可替代的作用。因此，就业优先政策不仅是我国应对国内外宏观经济局势挑战的必要之举，更是实现数字经济长远发展的关键之举。面对当前复杂的国内外形势，实现高质量充分就业能够协调国内消费与投资，畅通国内大循环，从而为释放数字时代经济增长的长期潜力提供宏观环境。

坚持以人民为中心，实施就业优先政策是中国共产党经济政策的优良传统。在党的领导下，数字经济时代的就业优先政策应充分考虑技术革命浪潮中就业问题的周期性特点，以总需求扩张和就业岗位创造为首要手段。同时，就业优先政策应避免大水漫灌式的总需求调控手段，兼顾就业创造的总量效应与结构效应。我国应探索实施适合我国国情的，以基层社区为管理单元、以数字服务为特色内容的就业支持计划，构建就业友好型发展方式，从而实现数字时代的高质量充分就业。

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注释

(1)《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》,北京:人民出版社,2024年,第35页。

(2)习近平:《经济工作必须统筹好几对重要关系》,《求是》2025年第5期。

(5)World Economic Forum:《The Future of Jobs Report 2020》,2020年10月20日,https://www3.weforum.org/docs/WEF_Future_of_Jobs_2020.pdf,2025年5月19日。

(6)大卫·李嘉图:《政治经济学及赋税原理》,郭大力译,北京:商务印书馆,1981年,第334页。

(7)西斯蒙第:《政治经济学新原理》,何钦译,北京:商务印书馆,1998年,第450页。

(8)《马克思恩格斯全集》(第34卷),北京:人民出版社,2006年,第568-569页。

(9)马克思:《资本论》(第1卷),北京:人民出版社,2004年,第127页。

(10)马克思:《资本论》(第1卷),北京:人民出版社,2004年,第720-721页。

(11)马克思:《资本论》(第1卷),北京:人民出版社,2004年,第726页。

(12)马克思:《资本论》(第1卷),北京:人民出版社,2004年,第726页。

(13)约瑟夫·熊彼特:《经济发展理论》,何畏等主译,北京:商务印书馆,2009年,第303-308页。

(14)克里斯·弗里曼、弗朗西斯科·卢桑:《光阴似箭:从工业革命到信息革命》,沈宏亮译,北京:中国人民大学出版社,2007年,第148页。

(15)本文对工业革命和技术革命浪潮的界定参考杨虎涛《数字经济:底层逻辑与现实变革》一书(社会科学文献出版社2023年版),在克里斯·弗里曼、卡萝塔·佩蕾丝等学者基础上,划分了开始于2010年后的十年中的以人工智能技术为代表的第六次技术革命浪潮。

(16)卡萝塔·佩蕾丝:《技术革命与金融资本》,田方萌等译,北京:中国人民大学出版社,2007年。

(17)B.R. Mitchell,British Historical Statistics, Cambridge: Cambridge University Press, 1990, pp. 330-332.

(18)D.Acemoglu and S.Johnson,“Learning from Ricardo and Thompson: Machinery and Labor in the Early Industrial Revolution and in the Age of Artificial Intelligence”, Annual Review of Economics,vol.16 (2024), pp.597-621.

(19)对相关实证研究的综述也可参见F.Calvino,and M.E. Virgillito,“The Innovation- Employment Nexus:A Critical Survey of Theory and Empirics”,Journal of Economic Survey,vol.32,no.1 (2017), pp.83-117。王春超和聂雅丰的文献综述总结了数字经济对就业总量的影响的实证研究,结论表明这一宏观效应在数字经济时代并不明确。参见王春超、聂雅丰:《数字经济对就业影响研究进展》,《经济学动态》2023年第4期。

(20)马里奥·皮安特:《创新与就业》,詹·法格博格、戴维·C.莫利、理查德·R.纳尔逊编:《牛津创新手册》,柳卸林等译,北京:知识产权出版社,2009年,第558-588页。

(21)R.Gordon,The Rise and Fall of American Growth: The U.S.Standard of Living since the Civil War, Princeton: Princeton University Press,2017.

(22)L.H.Summers,“Economic Prospects: Secular Stagnation, Hysteresis,and the Zero Lower Bound”, Business Economics, vol.49, no.2 (2014), pp.65-73.

(23)A.H.Hansen, “Economic Progress and Declining Population Growth”, American Economic Review, vol.29,no.1 (1939), pp.1-15.

(24)贾根良:《第三次工业革命与工业智能化》,《中国社会科学》2016年第6期。

(25)杨虎涛、胡乐明:《不确定性、信息生产与数字经济发展》,《中国工业经济》2023年第4期。

(26)K.Lyytinen, “Innovation Logics in the Digital Era: A Systemic Review of the Emerging Digital Innovation Regime” ,Innovation: Organization & Management, vol. 24, no.1(2022), pp.13-34.

(30)世界经济论坛、麦肯锡:《全球灯塔网络:续写工业4.0新篇章》,2023年1月,https://www3.weforum.org/docs/WEF_GLN_Next_Chapter_CN_2023.pdf,2025年5月19日。

(31)P.R.Tcherneva,The Case for a Job Guarantee, Cambridge: Polity Press, 2020.

(32)中华人民共和国政务院:《救济失业工人暂行办法》,中国社会科学院、中央档案馆编:《1949—1952中华人民共和国经济档案资料选编(劳动工资和职工福利卷)》,北京:中国社会科学出版社,1994年,第167-173页。

(33)《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》,北京:人民出版社,2024年,第11-12页。

（来源：《政治经济学评论》2025年第4期）